【政策解读】解读国务院31号文件的十大旅游政策红利

8月初，国务院国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》国发[2014]31号。最近一段时间，各路人士热热闹闹地纷纷解读，身在业内也掺合掺合，按照文件的先后次序说说涉及旅游信息化和旅游电商的那些事。

一、抓紧建立景区门票预约制度，对景区游客进行最大承载量控制。

这个意思在《旅游法》里也说过：“第四十五条景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”只不过在文件中突出了紧迫性，强调“抓紧建立”。

所谓门票预约制度，一般分为现场预约和网上以及电话两种方式。最近敦煌莫高窟开始实行网上预约，运营了35年的莫高窟售票处停止售票，游客参观莫高窟，必须提前通过“莫高窟预约参观网络平台”预约购票。布达拉宫的门票除了网上预约外，还可以现场预约。国内还有相当多的博物馆也实施了门票预约制度，和其他类型的景区相比，预约中少了支付环节。

门票预约制度的建立，对国内的旅游电商中的门票预订业务会逐渐产生很大的影响。门票预约可以有支付环节，也可以没有支付。只是景区的门票预约系统不可能只有一个甚至几个OTA预订渠道，而是以自身的直接预约为基础，否则就起不到全面的流量监控的作用。现在国内OTA赤膊上阵大打价格战，一元游景区风生水起，信誓旦旦抢占入口，抢占移动端。随着门票预约制度的建立，各个5A景区里的“大头”都建设自个的门票预约系统，这个入口在哪里还真不好说！抄个现成的例子，携程网上布达拉宫的门票预订价格是298元，注意那行小字：布达拉宫门票+导游；而布达拉宫官网预订价格是200元（旺季）。笔者猜这是“曲线门票”，携程没有接入布达拉宫官网门票预约系统，“曲线”通过当地旅行社进行预约实现的，恐怕大部分的游客还是在官网上预订。现在的门票大战如火如荼，业内的伙计们该浇浇“冰桶”，清醒清醒，从行业宏观上琢磨琢磨这事，未雨绸缪，好好寻思一下策略，别和门票预约制度拧着腿。

但是如果越来越多的景区这个干法，游客岂不是很麻烦？！目的地省份或者城市可以建立区域目的地门票预约系统，这个系统可以是统一结构的，也可以是松散联接的，作为目的地旅游公共服务系统的一部分，发挥门票预约和流量监控功能。目前，山东、宁夏、广西等目的地正在积极完善和建设目的地门票预约系统。估计以后会成为越来越多的区域目的地列入智慧旅游公共服务项目清单。

二、大力拓展入境旅游市场。完善国家旅游宣传推广体系，采取政府购买服务等方式，逐步实现国家旅游宣传促销专业化、市场化。建立多语种的国家旅游宣传推广网站，加强国家旅游形象宣传。

对于这个部分，邵琪伟局长在最近的讲话中说的愈加清楚：“要制定入境旅游的整体营销规划，实施品牌推广战略，加强网络营销；要加强市场开发的统筹力度，积极推进联合开发入境旅游市场，尤其要针对境外游客的需求开发新兴旅游产品；要开展入境旅游宣传的绩效评估，有的放矢，提高效率；要加强推广机构和队伍建设，提高宣传推广的专业化水平。”

对于入境旅游市场增长停滞甚至下滑的局面，目前拿出的“大招”就是网络营销。面对旅游网络营销落后于国外发达旅游国家几年甚至十几年的现状，我们不得不从“建立多语种的国家旅游宣传推广网站”这个基础工作开始，实际上国内目的地的多语种网站可真的有不少，只是重建设，轻维护，更轻营销的现象比比皆是，加之利用Facebook等社交媒体的营销，以及国外移动端网络营销的发展，可谓压力重重。入境旅游的网络营销工作，从国家到省以及城市，需要一大批专业的熟悉客源国的海外营销网站开发公司、网络营销公司、内容维护公司、社交媒体营销公司、网络广告代理公司、营销效果评估机构等等，严格说来，国内踮着脚能摸到勺把子的机构半个巴掌都数得过来，所谓“旅游宣传促销专业化、市场化”是任重道远。当然，也有许多闻风而动的，随着谷歌、Facebook和猫头鹰等海外营销大头招兵买马以及纷纷亮相各地智慧旅游论坛还有忙不迭地各地拜码头，有的伙计已经在境外组建公司并开始挖行内洋人加盟。但从目前情势上看，估计目的地海外网络营销的这片海得且“蓝”一段日子。

三、积极发展休闲度假旅游。在城乡规划中要统筹考虑国民休闲度假需求。加强设施建设，完善服务功能，合理优化布局，营造居民休闲度假空间。

文件中还提到积极推动体育旅游、医疗旅游、露营旅游、铁路旅游、森林旅游、海洋旅游、邮轮游艇旅游、低空飞行旅游等等。

最近各大OTA相继涉足所谓“休闲旅游”市场，实际上大部分的旅游产品还是以观光旅游的“景+酒”为主，休闲度假产品主要是游乐园、温泉和邮轮。从目前来看，国内休闲度假产品的电子商务还没有完全启动，尤其是以主题旅游为主的休闲度假产品。面向散客自由行的观光旅游市场，OTA的套路是以景区门票为切入点，落脚于目的地组合产品。对于目的地休闲度假产品，业内的伙计们们似乎尝试着从掌控目的地产品资源入口，在邮轮旅游的玩法上，也看出些许端倪。不过在专项的休闲度假产品电商中，大型OTA鲜有类似产品出现，还有许多创业的空间，比如森林旅游和医疗旅游等等。目前休闲度假产品信息不对称程度比较高、消费者对价格不太敏感、产品组合空间大以及收益较高的特点，随着31号文件的落地实施，国内目的地休闲度假产品的丰富度将大大提高，为OTA和创业者提供越来越大的市场空间。有业内的伙计网上招徕游客家庭到威海去学习训练帆船帆板主题旅游，人数可观，收益可观，就很有意思。

四、大力发展乡村旅游。依托当地区位条件、资源特色和市场需求，挖掘文化内涵，发挥生态优势，突出乡村特点，开发一批形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品……统筹利用惠农资金加强卫生、环保、道路等基础设施建设，完善乡村旅游服务体系。

毋容置疑，乡村旅游将成为目的地旅游中的重中之重。各级旅游管理机构还有各涉农相关部门将不断把资源、资金等向乡村旅游重点倾斜。这里业内应关注三个方面的事情，一是乡村旅游的网络信息化基础建设；网络信息化基础建设是网络时代乡村旅游的基础建设之一，乡村旅游点多面广，广大农村信息化基础薄弱，未来乡村旅游的信息化发展，会成为目的地智慧旅游的重点工作。这是乡村旅游产品网络营销和电子商务的基础。二是乡村旅游产品的网络营销；随着乡村旅游的发展，乡村旅游产品的网络营销的重要性就日益凸显。除了少部分乡村旅游高端产品以及部分农家客栈以外，乡村旅游营销的最重要的特点是客源地和目的地高度重合，这为目的地本土电商和旅行社创造了很大的市场机会，鹿死谁手，还真不好说。即使在乡村旅游的高端产品市场，模式也没有定论。三是周边游的核心和关键；乡村旅游是日益增长的庞大周边游市场的核心和关键，谁占领了乡村旅游市场，谁就抓住了周边游市场的关键。道理是这个道理，可法子得好好琢磨琢磨。

五、积极开展研学旅行。按照全面实施素质教育的要求，将研学旅行、夏令营、冬令营等作为青少年爱国主义和革命传统教育、国情教育的重要载体，纳入中小学生日常德育、美育、体育教育范畴……建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系。

“切实落实职工带薪休假制度。强化全社会依法休假理念，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪年休假创造条件。”

把研学旅游和带薪休假两件事搁在一起，一句话，通过制度实施为旅行创造理由和时间，拉开一个庞大的旅游市场。今年携程战略投资世纪明德这个青少年修学服务提供商，算是抄对了节奏。不过，从规模上来说，这只是研学旅行冰山上的一角。但就覆盖小学、初中和高中广大人群的三大体系——小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系。这个庞大的市场蛋糕，可不是几家甚至十几家能吃下去的。当然，这三个体系的产品带有很大的“周边游”和“专题旅游”色彩，也为本土电商和旅行社创造了很大的市场空间。不过，研学旅行产品有点像旅游产品里的“脏活累活”，也不会是高回报产品。关键在于随着带薪休假的逐步落实，配合以“高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假。”，这就为亲子游市场开拓了巨大的市场空间，而且是收益比较高的产品类别。把三个研学体系的标准化产品和亲子游产品结合起来如何？这个想象空间就很大了。目前国内现有的亲子游电商怎样突破地域限制是个非常重要的问题，这个办法应该有。另一方面，国内目的地智慧旅游建设中，关于研学旅行信息方面的系统建设应该不久将列入议事日程，也会成为目的地旅游公共服务系统的组成部分。

从人群上去划分，国内旅游市场的“一老一少”的两个市场，在OTA以及旅游信息服务上市场布局上是两个“盲区”，线上老年旅游产品很少，老年旅游信息攻略更是稀罕东西。31号文件里对于老年旅游表述说：“大力发展老年旅游。结合养老服务业、健康服务业发展，积极开发多层次、多样化的老年人休闲养生度假产品。”现在还真有很多角色正在尝试从社区养老系统中，切入老年旅游市场。不过，老年旅游市场的电商先天不足，也许要采取像顺丰的“嘿店”那样的模式，或者要等到像俺这样的60后退休以后才成。

六、扩大旅游购物消费。实施中国旅游商品品牌建设工程，重视旅游纪念品创意设计，提升文化内涵和附加值，加强知识产权保护，培育体现地方特色的旅游商品品牌。传承和弘扬老字号品牌，加大对老字号纪念品的开发力度。鼓励各地推出旅游商品推荐名单。

2013年，境内旅游购物收入约7000亿元。目前全国旅游购物收入占旅游总收入的比重已接近30%。31号文件中提出：“到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元”，当中国旅游购物在旅游消费中的比重从现在的不到30%上升到旅游发达国家的最低点——占比40%时，消费额就能达2.2万亿元。这就是单项旅游要素产品电商中的最后也是最大的一片“蓝海”规模。淘宝网的“特色中国”板块就很有意思，各区域馆里的商品绝大部分都是旅游商品，可惜和淘宝旅行马路朝天，各走一边。以前唠叨过很多这方面的事情，今个说一点：OTA是否可以先尝试把旅游商品打包进入旅游产品组合？！当然独立的旅游商品电商模式也大有所为。

七、制定旅游信息化标准，加快智慧景区、智慧旅游A企业建设，完善旅游信息服务体系。

“加强旅游基础设施建设。加强景区旅游道路、步行道、停车场、厕所、供水供电、应急救援、游客信息服务以及垃圾污水处理、安防消防等基础设施建设，围绕重点旅游区和旅游线路，进一步完善游客咨询、标志标牌等公共服务设施。各级政府要重视旅游基础设施建设。”

31号文件中直接聊旅游信息化和智慧旅游的就是以上的第一段，今个换个角度，说说O2O和目的地公共服务系统。旅游业的O2O说到底是目的地的O2O。对于O2O，无论OTA们采取什么样的途径和办法都要“落地”于目的地，而目的地的旅游公共服务体系是实现O2O的主要渠道。

一是公共服务设施。随着国内位于交通枢纽例如高铁站的旅游集散中心和旅游咨询服务中心建设，客观上形成OTA落地目的地的物理支点。2014年上半年，京沪高铁山东境内济南西站旅客发送量300多万，比去年同比增长34%；德州东站、曲阜东站、枣庄站、泰安站旅客发送量都已过百万，比去年同比增长20-35%，这个流量和增长速度很是扎眼。在济南、枣庄、曲阜和泰安都有设施完善的旅游集散中心，在初期OTA可以以很低的代价通过集散中心实施落地，形成旅游产品的地面组合点，在目的地形成O2O的闭环。

二是公共服务系统。OTA是以目的地主题形象和旅游信息包装旅游产品，扩大旅游产品营销；目的地是通过旅游产品营销，传播目的地旅游信息，突出目的地主题旅游形象，是一个硬币的两面。目的地旅游信息化和智慧旅游的发展，会形成一批旅游信息公共服务系统，OTA可以通过各种方式利用这些系统，为自身的产品营销助力。近期好客山东旅游移动平台将正式开张，凡是涉及山东旅游信息和旅游产品的APP、轻应用、手机网站、微信公共号等各类旅游移动渠道都可以免费放置在平台上，山东省旅游局将利用各种渠道和资源进行宣传和营销，增加流量。

三是目的地网络营销系统。如今国内目的地管理机构的官方微信、官方微博、新闻客户端等自媒体影响力和营销力越来越大，在目的地产品营销方面，OTA和目的地的网络营销体系可以通过各种方式形成常态化的合作机制，各取所需，以求双赢。

八、保障旅游安全。按照属地管理原则，建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度，将其纳入当地统一的应急体系。

最近国内的一些目的地在智慧旅游建设中，热衷所谓“旅游应急指挥调度中心”的系统建设，甚至把它作为智慧旅游的样板工程。有的已经建成，更多的则开始动心眼或者已经列入计划。典型的就是“戳”一个大屏幕，把景区以及公安部门的监控视频接进来，很是拉风。关键应该考虑几个问题：一是看得见，却“指挥”不了。由于管理体制和“属地”管理原则的原因，很多情况旅游管理部门是指挥调度不了其他政府部门的，最多也就是起到“协调”作用。二是黄金周有作用，平日闲置。从时间上来看，旅游指挥调度中心只是在黄金周发挥作用，平日里作用很有限，造成很大的浪费。三是实时视频多，数据尤其是预测数据少。在旅游高峰包括突发事件处理过程中，相关部门比如公安、交通的指挥系统可管用的多。如果在旅游大数据尤其是客流预测数据来源和分析处理能力不足的情况下，旅游部门的指挥系统就可能成为摆设，沦为“领导参观工程”。四是管理者知道，旅游者不知道。旅游应急体系重要的是防患于未然，预警信息发布机制中的信息内容从何而来，如果没有基础信息系统（如门票预约系统）以及来源众多的数据进行综合分析，甚至连管理者也会不知道。还有系统运行维护成本居高不下、数据信息综合分析能力差、运营分析团队薄弱等运营问题，需要目的地管理机构综合考量，谨慎决策。未来目的地可以先考虑和政府相关部门、网络和移动互联网门户、OTA以及旅游信息服务商建立数据交流机制，构建旅游数据包括大数据分析系统是比较稳妥的法子，大屏幕的作用还真的不太大。

九、加强市场诚信建设。在社会诚信体系建设中，加快完善旅游相关企业和从业人员诚信记录。

现在旅游电子商务炙手可热，许多创业公司和团队争先恐后地进入这个行当，在旅游产业链条的各个环节以及旅游各类要素产品挖掘市场空间。以前曾说过，早晚导游会成为电商的产品种类，不长时间去哪儿就拉起“当地人”，金牌导游提供了导游服务；还有易到抢占旅游用车；百程网做签证服务。但是相当多的运营模式游走在法规的边缘，旅游者在获得旅游信息以及预订产品之前迫切需要公正的关于产品提供者、旅游产品、旅游信息的验证资讯、经营诚信记录以及警示提醒信息。从目前来看，国内目的地也开始做积极的尝试，部分目的地针对团队游客的企业认证系统和诚信系统已经建立，并发挥作用。但是面向广大自由行散客的旅游经营者、旅游产品、旅游信息的认证系统还没有建立起来。一方面随着网络以及移动互联网的发展，游客和目的地的信息不对称现在正在减弱；另一方面，网络运营模式的繁多和信息丰富度的提高，增加了游客的信息选择难度，甚至增加了游客对旅游产品和提供过程的信息不对称。基于网络的目的地经营者、产品和信息的认证以及诚信经营系统体系的建设，是未来旅游信息化和智慧旅游建设中急迫而又艰巨的任务，并且旅游网络市场监管的手段、模式甚至思维方式都要进行重大的调整和转变。

十、加大财政金融扶持。抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设。国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。政府引导，推动设立旅游产业基金。

说了这么多，除了政策红利以外，关键因素之一还得看银子。以上就是今后政府的银子投放的主要区域，对于OTA和旅游信息服务商来说，是怎样借助政府资源和资金，开拓市场，落地目的地；对于目的地而言，是怎样计划依据31号文件，清楚列出未来旅游信息化和智慧旅游建设重点和清单。

【作者】闫向军，山东省旅游局信息中心主任