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2022年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会回顾：实践创新篇

2022-12-19 18:05

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创辛勤的中国城市规划

导读

2022年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会以北京、广州等地的实践创新、空间风险测评与应对为引，激励各位学者、专家和同行不断从实践中探索创新路径。

本文字数：8299字

阅读时间：25分钟

详细规划上承总体规划，下接规划许可，是引导和控制城乡建设发展最直接的法定依据，是具体实施城市、镇总体规划各项战略部署的原则要求以及规划内容的关键环节。强实践性是详细规划工作的重要特点之一。在中国式现代化进程中，要实现生态文明建设和高质量发展，对详细规划工作的实践创新经验及时进行总结非常必要。2022年中国城市规划学会详细规划学术委员会年会以北京、广州等地的实践创新、空间风险测评与应对为引，激励各位学者、专家和同行不断从实践中探索创新路径。

北京的实践创新

国土空间规划体系下的北京控规实践

杨浚

中国城市规划学会常务理事，自然资源部国土空间规划局副局长(挂职)，北京市规划和自然资源委员会副主任

杨浚副局长的宣讲题目是《国土空间规划体系下的北京控规实践》，有以下三个方面的内容：

北京规划改革背景

以中共中央国务院于2017年9月13日联合批复的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》实施空间紧约束为标志，北京在国家层面“五级三类”国土空间规划体系基础上构建了“三级三类”国土空间规划体系，陆续组织编制了分区规划、控制性详细规划和乡镇国土空间规划、国土空间近期建设规划等一系列规划。

在此过程中，北京逐步形成了一套从总体规划到分区规划再到乡镇国土空间规划、控制性详细规划的逐层传导、逐级深化的国土空间规划体系，并与经济社会发展规划进行了有效协同；在每一个规划层级都探索构建了从规划编制到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式，深度融入了城市治理体系；搭建了全域覆盖、边界闭合、上下套合贯穿并与行政管理事权对应的国土空间规划一张图框架，夯实了未来面向数字化治理转型的空间规划基础，将随着各层级各类别规划编制持续丰富、完善和深化各层级规划内容；总结形成了一套涵盖总体规划、分区规划、乡镇规划、控制性详细规划的规划编制方法和技术标准，向生态文明转型背景下“多规合一”规划改革方向进行了有益探索，将在实施过程深化完善、迭代升级；建立了一套持续丰富的过程管控规则，实现了传统规划从技术性文件向完整制度设计的转型。

北京控制性详细规划之实践与探索

为了进一步传导总体规划、分区规划的管控要求，北京正在组织编制控制性详细规划，最大的特点是：时空统筹、刚弹结合、编管一体。

2.1 关于时空统筹

空间维度上，与行政管理事权对应，全域划定规划单元和规划街区，将总规的大目标、分区规划的中目标，再到乡镇街道以及社区的小目标，构建了从“市”到“区”再到“街镇”“社区”的规划传导体系，强调规划事权与行政管理权责一致，形成一级政府、一级规划、一级事权，再通过将城镇开发边界内1372个街区细化分为“三大类”“四小类”进行差异化的空间引导。

时间维度上，与规划实施进程同步，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段，改原来一次性控规编制到地块为先到街区深度，再根据实施需要编制规划综合实施方案深化到地块深度。其中：街区指引作为承接总规、分区规划各项目标指标、刚性约束要求的细分单元，是编制街区控规的条件和依据，目前已经实现了空间全覆盖并上线试运行；街区控规作为深化实施的依据，目前正在聚焦“十四五”期间重点发展地区有序开展编制；规划综合实施方案统筹综合了原城乡规划中的修建性详细规划、土地入市前土地出让方案、项目投资可行性方案等内容，在有近期实施计划和建设安排前启动编制，编制后直接成为入地入市、项目许可的依据。

编制时序上，在街区指引为全域用途管制夯实了基础的前提下，街区控规和规划综合实施方案采取“按需深化”和“动态运行”的方式，其中：“按需深化”即根据实施需求滚动编制，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断深化规划”，做到空间资源供给与需求精准匹配，从而有效解决了传统控规频繁调整的问题，；“动态运行”即在动态发展过程中推进规划事权下放，通过构建“市级主导、区级主责、动态监管”的规划管理机制，让各区政府在区域层面统筹空间资源配置与经济发展、民生保障、环境保障、社会和谐等方面的关系，实现空间规划与发展规划的协同有效，促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。

2.2 关于刚弹结合

在街区指引层面，实行总量管控、动态监测。一方面强化空间维度的刚性传导，以街区为单元对上位分区规划确定的规划单元中的人、地、房、三大设施等刚性指标进行细化分解，形成各街区的基础底账，作为各区开展街区控规编制的基本依据。另一方面加强时间维度的实施引导，包括：将所有街区分为建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三大类，依据主导功能加强对街区资源合理利用的类型引导；将建设主导街区细分为统筹治理、存量更新、优化完善和动态引导四小类，依据街区实施率对建筑规模投放进行情景引导；选择典型存量街区、增量街区打样，进行规划方法的差异化引导。

在街区控规层面，实行按需编制、滚动修编，以主导功能和街区总量管控替代以往单个地块指标管控，聚焦规模总量管控、主导功能分区、用地结构优化、强化系统支撑、空间品质提升、统筹推进实施等六个方面，分别提出街区刚性管控要求和地块弹性引导内容，是编制规划综合实施方案的规划依据。

2.3 关于编管一体

通过系统构建新型控规管理制度，以规划精准实施和有效运行推动控规制度创新，建立了“五一个”成果框架，包括一套街区指引，一套街区控规，一各管理办法，一套管控规则，一个实施监督系统和预警监测平台。其中：控规管理办法重点解决控规怎么编，怎么批，怎么实施，怎么运维，怎么保障的问题，明确了区政府是控规编制和实施的主体，提供了不同情形的规划实施路径。配套管控规则中，用地分类指南重点打通调查与规划的数据口径，为空间资源流动情况的动态监测提供了可能；用地功能混合管理办法分三个阶段、三种情形，对三类主体持续释放弹性，建筑规模管理办法创新提出“募”“投”“管”“退”的流量规模管理思路，用时间维度充分的弹性释放有效支撑空间维度严格的刚性传导。依托详细规划一张图预警监督系统开发了规划查询、规划质检、实施监测和规划评估等模块应用程序设计。

下步推动详细规划工作的思考建议

既要解决改革总体方向性问题，又要考虑地区间巨大的差异性问题；既要解决维护规划严肃性权威性问题，又要解决规划科学性、适应性问题；既要解决好与治理主体的空间对应、与发展规划的协同保障、与专项规划的空间统筹关系问题，又要解决空间规划全国一盘棋的整体性统筹问题。

下一步，要发挥国土空间“多规合一”改革优势，围绕中国式现代化宏伟目标下的新发展要求，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。

一是建议搭建全国国土空间详细规划一张图基础框架，保障上位总体规划刚性底线约束要求逐层传导落实，加强规划实施过程中的弹性适应，推动详细规划从局部要素管控向全域全要素管控转变，从静态蓝图规划向全生命周期全流程的动态过程转变。

二是建议搭建“多规合一”详细规划管理平台和详细规划制度框架，完善配套政策、管控规则、协调机制、工作流程和技术标准等，推动详细规划从部门管理的技术文件向谋划-策划-规划-计划的制度设计和公共政策转变。

三是建议依托国土空间规划一张图信息系统，推动详细规划全程在线管理和即时预警监测，结合规划事权划分和权责体系逐步清晰，进一步健全数字化手段支撑的规划实施评估和监督考核制度，推动详细规划从空间规划向空间治理、数字化治理转变。

四是建议搭建共享交流平台，鼓励地方探索差异化工作方法。

杨浚发言

广州的实践创新

新时代广州市详细规划探索实践

蔡小波

广州市城市规划编制研究中心主任

广州市城市规划编制研究中心蔡小波主任以“关于加强和改进详细规划编制管理的广州实践”为题，回顾了广州详细规划发展历程，系统梳理了新时代详细规划工作要求，详细介绍了新时代详细规划的广州方案，并对未来工作开展提出展望。

首先，蔡小波主任回顾广州市详细规划发展历程，指出广州市是国内最早探索控制性规划编制管理的城市之一。广州控规发展主要经历了五个阶段，从1980年代的“街区规划”，到1990年代的“分区规划”，2005-2008年的“分区规划整合＋控规导则”，到2008-2010年的“控规全覆盖”，2010年至今的“重点地区城市设计＋控规”系统，逐步建立全覆盖、多层次、精细化的控规编制管理体系，引导城市有序发展。

回首广州四十年详细规划历程，蔡小波主任也对新时代详细规划工作要求进行了细致解读。国家层面，要求建立国土空间规划体系并监督实施，进一步强化详细规划的法定地位，这是广州在详细规划的编审方面总的指导原则。部省层面，提出加快推进详细规划编制管理优化的要求，广州也将全面规范和优化国土空间详细规划编制管理工作。同时，在国土空间规划改革、优化营商环境等时代背景下，详细规划编制管理工作被赋予更高的要求，且广州控规管理积淀了厚重的历史基础，开展详细规划优化问题更复杂、难度更高。

然后，蔡小波主任以探索详细规划的“广州方案”为例，对广州市详细规划全流程工作链条中的五个阶段进行了生动详实的介绍。

在规划计划阶段，强统筹。从技术的“一张图”到政策的“一盘棋”，广州积极落实自然资源部、省自然资源厅要求，坚持自上而下主动谋划与自下而上按需编制相结合，建立控规编制计划常态化管理制度，强化详细规划指导城市建设的统筹作用。采用两步走的评估模式，近期重点开展总规刚性管控要求及重点项目评估，强化评估结论对编制计划的支撑作用，以单元为单位，逐步推进详细规划优化更新。同时，通过建设控规全流程管理系统，最终实现控规编制管理工作的全面统筹，从规划计划阶段开始形成对项目的全流程管理。

在规划编制阶段，强标准。主要在五个方面开展探索和优化：一是建立“单元-地块”分层编制模式，兼顾规划统筹管控与弹性适应；二是制定城镇开发边界内详细规划编制指引，探索分层分类编制要求；三是详细规划层面加强总详传导落实；四是实施刚弹结合管控,建立详细规划控制工具箱，兼顾刚性管控与弹性引导；五是规范专项规划成果编制和上网数据标准，开发“控规通”编制软件，实现数据全面一致性和标准化。

在规划审批阶段，强效能。广州坚持完善规委会架构制度，拓展增补专家委员，增强规委会的综合性和代表性，保障公平、公正、高效运作。同时，运用控规技术审查工具，由人审变机审，保障控规管理全链条依法依规。广州还引入重点地区城市总设计师，为规划管理部门提供行政审批的辅助决策及设计审查的技术服务，强化规划公平与精细治理；全面推行区域评估改革，探索建立具有地方特色的区域评估工作制度，提升规划编审效率。

在规划实施阶段，强监督。广州以标准化、结构化审批模板，依托规划条件自动生成辅助工具和规划条件自动生成辅助功能等，减少人为计核误差，防范廉政风险，减少实施阶段的行政自由裁量权。同时，建设廉政风险防控系统，探索分级规划监督信息体系，实现强制性指标100%一键监测、智能报警。

在规划评估阶段，强支撑。广州深化细化控规实施评估，完善规划全流程全链条管理。广州按“编制、管理、实施”三部分，探路开展广州市控规“十三五”实施评估；并建立详细规划年度评估工作机制和指标体系，支撑规划评估工作落实落深。

最后，蔡小波主任也对今后广州市详细规划工作进行了展望，提出将继续着力推动高质量发展，在规划理念和方法上不断创新，加强详细规划的法定性、科学性、实施性，统筹生产、生活、生态三大布局，以更高要求推进新时代详细规划编制管理，不断提高城市规划建设精细化治理水平。

蔡小波发言

空间风险的应对

详规层面的空间风险测评与适应性规划

李建军

中国城市规划学会理事

广州大学建筑与城市规划学院院长

李建军的报告“详规层面的空间风险测评与适应性规划”，强调中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，详细规划应当坚持把人民的长远利益放在首位，基于人民日益增长的美好生活需要，对规划场地的空间风险进行科学测评，并对风险做出准确响应，实施适应性规划策略，以实现生态文明和经济、政治、文化、社会建设五位一体，建构人与自然、历史与现代和谐共生的人类文明新形态。进而提出了详细规划层面空间风险测评与适应性规划研究的目标：建立适应多元且多源风险的国土空间规划理论；从规划角度降低直至消除空间潜在风险对日常工作生活的影响；从地块整体寻找规划设计措施，节约排除风险的建设和运维成本。搭建了相应的研究技术路线，并介绍了其团队在城市交通声振、城市雨洪、城市高温热浪风险测评与适应性规划三个方面开展的研究和实践。

关于城市交通声振环境风险测评与适应性规划。李建军认为在十八大以来我国在交通基础设施建设上取得了许多突破性成就的基础上，国家战略仍将大力发展各类交通基础设施，如粤港澳大湾区要打造成“轨道上的大湾区”。交通基础设施在带来种种“利”的同时，也随之产生“弊”，振动和噪声（以下简称“声振”）就是不可忽视的“弊”，过量的声振会给人的生理心理造成伤害，还会影响精密仪器、设备的运行精度，对建筑尤其是古建筑产生破坏作用。国家对此早有重视，出台了多部法律、规范、标准，制定了限制性标准。然而，如何达到这些标准？目前主要是从源头控制，即从轨道、道路设计等方面寻求减排措施；或聚焦末端，通过建筑结构隔减声振、建筑外围护设计等措施减振降噪，即停留在单体建筑设计层面。规划层面却鲜有作为。是城市规划对消除声振没有作用吗？已有研究指出，土地利用类型、路网形态、道路面积密度、交叉口密度、住区形式、街区封闭度、空间开敞度、景观形态指数、街道高宽比、建筑密度等很多城市规划变量与声振作用相关。但这些成果仅依赖很少的采样点，主要基于噪声投诉率、空间噪声级衰减展开研究，且多停留于相关性分析，并未触及声振测评、预评方法及减振降噪技术研究。无怪虽有些规划实践采用设置隔离带，或通过建筑布局等方法减少声振影响，但实际效果却只能留待建成后检验。因此，有必要对噪声与振动在详规地块层面的传播与作用机理，以及规划要素对声振环境的反馈作用机制展开研究，以建构科学有效的适用于详细规划的空间声振风险测评及其适应性规划理论和方法。

李建军提出的城市声振风险测评研究框架，通过研究振动和噪声的源头特性，揭示声振源特性并提出振源动荷载简化模型；量化分析地形地貌、自然景观和建筑等城市规划要素对声振传播的影响，阐明声振传播规律；建立振动和噪声强度预测模型--对给定场地由城市交通引起的振动峰值响应及噪声强度分布的预测方法，并图形化绘制出等振线和等噪线。再综合运用社会学调查分析、实测、实验等方法，通过研究城市交通声振对精密仪器、精密设备、历史建筑、动植物生态环境，以及对人们生活、工作及身心健康的影响、损伤和干扰程度，识别不同功能对城市交通声振的耐受限值（具有差异性），进而搭建适应城市交通声振环境的城乡规划理论。其研究将噪声和振动一体化思考，建立了声振一体化风险评估模型，综合考虑交通声振风险的多源性、复杂性。会上报告了“基于精密仪器需求的校园声振风险测评与规划响应”“基于人居环境提升的住区声振风险测评与规划响应”“量化研究城市要素对声振传播的影响并阐明传播规律”“高速地铁线路对沿线功能区的声振影响测评”“声振一体化风险评估模型”等多项研究成果。在“基于精密仪器需求的校园声振风险测评与规划响应”研究中，鉴于学校拟在一个长边临规划拟建地铁线路、距离地铁线路最远约600米的狭长地块，布局发展新材料、新装备、新制造等新工科以及生命科学等领域，对实验室和实验设备具有高、精、尖的要求，李建军研究团队通过建立模型，对拟建地块未来声振环境进行全域声振仿真预测，识别出声振放大区，并发现若不采取措施，地铁线产生的振动速度级在全地块范围内将远超过精密仪器容许的限值，无法满足学校布局发展新材料、新装备、新制造等新工科以及生命科学等领域对实验室和实验设备提出高、精、尖的要求。因此，为提高校园整体声振环境品质，研究团队在规划层面提出两项减振降噪措施：一是在临地铁线一线设置综合声振隔减带，对地铁引发的声振的传播路径施加干扰，改变地块内的声振强度分布，整体上降低地块的声振强度，消除放大区；二是基于使用功能，研判拟建建筑对声振的敏感性差异，根据差异性布置在采取措施一之后的适宜的声振强度区。其余数项研究均通过对现场有限点的实测，建构适用于其所在区域的声振测评模型，通过对大型居住区、城中村、酒店群等地区进行声振分布仿真预估，所建构的模型可以通过声振仿真技术，准确可靠地预估整个区域的声振风险，为区域内的后期项目规划提供依据，并指导已建部分的更新改造。

关于城市内涝风险测评与适应性规划。致力提高城市韧性，研究测评和回应内涝风险的规划路径，正视内涝风险受系统内外影响的高度不确定性，规避常规水文水力模型和多准则分析方法的不足。传统的空间决策等方法往往需要单独建模或代理变量，因而增加额外的复杂度、不确定性和主观性，难以满足国土空间规划需要的困境。李建军团队运用智能模型自动学习的数据驱动方法，进行风险解析和模拟高度异质性的城市中致灾因子、孕灾环境和承灾体的复杂相互作用关系。在探讨了不同时空尺度下的城市水文韧性增强机制与灰绿耦合调控路径，包括区域尺度下的基于贝叶斯分类的城市群内涝风险测评、城市镇街单元中的绿色基础设施供需评估与优化、城市子集水区及社区单元的灰绿耦合韧性优化的空间配置，以及牟定低影响开发措施的设计参数和绩效研究的基础上，探索适用于详细规划的内涝风险适应性规划路径。

通过建立响应风险的未来情景模拟来有效识别风险发展的不确定性，以判断近期规划对远期环境的潜在影响。在与南洋理工大学的一项合作研究中，提出基于典型溶度路径-共享社会经济路径和城市发展强度情景的三维矩阵情景模拟，用以评估城市发展和气候变化等外部压力源对城市水文的影响程度。以当时的新加坡裕廊西和欧兰园以及深圳市的高密度城市环境为例，识别了外部影响的可能胁迫区间，获得了有价值的发现。与同济大学的一项合作研究以上海市黄埔区为例，建立了XGBoost比较模型，通过数据驱动方法解析了城市社区单元在不同降雨条件下的风险组成，解耦出在水文水力模型中往往被忽视的城市建筑形态的胁迫影响。通过对基于可解释性的解耦算法研究，比如Shap值对不同情景下风险主控要素的胁迫或抑制作用进行排序，可以敏锐地把握风险主控要素的优化区间，例如容积率和建筑排布紧凑度的优化区间的阈值及偏移方向和程度，可为详细规划提供建设界面的指标依据。另外，按照“风险机理-影响测评-系统优化”研究路径，以广州市珠江新城（典型高密度城市环境）为对象，以韧性增强为导向，展开一系列灰绿耦合空间配置的优化研究，探索灰绿耦合调控路径，兼顾灰色基础设施的经济性、可靠性和绿色基础设施的多功能性、灵活性，较原本单一的解决方案涉及更为复杂的组合方案和性能量度指标，耦合优化的复杂性和困难程度更高。构建的灰绿基础设施协同优化方法，围绕高密度城市环境现实场景的约束条件，测试不同分布式网络的灰绿耦合系统在满足水力可靠性要求下的最经济方案，开发了基于图论的灰色网络优化，实现了整合遗传算法寻优的灰绿耦合同步优化。研究中也证实了有更多出口的分布式网络的灰绿耦合系统，往往会具备更加经济的成本和更好的水文绩效。团队正在研究效率更高的配置优化方法，引入更为广泛的韧性指标，不仅响应外部的城市发展和气候变化的压力，同时关注灰绿耦合系统自身的不确定性，包括灰色系统可能出现的网络堵塞、崩溃等情况，以及绿色基础设施长期工作下的性能衰退等情况。开发的面向灰绿耦合系统的全局韧性评估模型，可以将上述不确定性纳入性能评估和空间优化当中，以支撑最后的决策方案。在努力寻求灰绿耦合方案优化解的同时，团队着手研究面向时空动态变化的耦合优化方法，在空间配置逻辑中建立了两种截然不同的规划逻辑--正向规划和反向规划。正向规划是目前的常规规划路径，按阶段逐步实施，灰绿耦合系统不断递增的加法设计；反向规划在初始决策中牟定最终实施状况进行空间配置，实施过程中逐阶段反向递减的一种减法设计。开展这项研究的初衷是因为空间规划和城市发展本身是一个动态过程，静态的唯一解可能并非最有效的实施方案。上述两种路径下，基础设施的配置结构、成本和性能显然会出现差异。在同香港科技大学的合作研究中，以香港科技大学广州校区今后20年校园空间规划为例，比较了正反向动态规划路径下灰绿耦合的韧性性能差异，结果发现正向规划仍然表现出更为稳健和经济的性能。但值得注意该校园容积率较低，有大量开敞空间可支撑加法设计，高密度的城市环境下很有可能减法策略会有其灵活、甚至不可替代的优势，有关研究已在展开。

关于城市高温热浪风险测评与适应性规划。针对高温热浪事件的致灾风险，以岭南地区（高温高湿气候典型地区）为研究对象，开展气候适应性空间规划研究，以降低热浪强度和风险发生。根据城市高温风险及其空间差异性、局地气候分区、高温风险空间特征、城市规划指标与高温风险关联提出了气候适应性空间规划策略。报告介绍了在基于局地气候分区框架的城市高温风险评估与适应性规划、基于岭南地区气候特点的适应性规划设计措施等方面的研究成果，运用软件模拟空气温度、相对湿度、风速、太阳辐射等环境热舒适度数据，在一些城市更新案例中，模拟结果可准确评估更新改造前后的状况。

最后，李建军总结了“详细规划+规划许可”制度下，详细规划要落实对总体规划的传导，更要解决本层面应解决的问题--实现落地。“落地”是“适地”的过程 + 格局，“适应”是城乡规划的基本原理之一，城乡空间涉及的风险因素多，作用机理复杂，声振、雨洪、热浪风险等等很多方面，都需要相应的规划应对。