艰苦边远地区县乡由于地处边远、自然条件恶劣、经济文化不发达，公务员数量不足、结构不合理，且工作生活条件艰苦，“招人难、留人难”问题突出。县乡机关公务员作为基层执政骨干，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也是党和国家路线、方针、政策的直接执行者和落实者。加强对这一群体的管理与激励，对于巩固执政基础、提高执政能力、密切党群干群关系具有重要意义。在当前经济增长放缓、财政支出收紧、公务员经济性薪酬增长受到刚性约束的背景下，从薪酬激励转向报酬激励[1]，突破工资福利等经济性薪酬激励，探讨非经济性报酬①激励理念并进行相关制度设计，具有重要意义。
本研究在对艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励现状进行调查的基础上，提出了加强非经济性报酬激励的对策建议。共抽取艰苦边远县乡相对比较集中的甘肃、陕西、安徽、云南、黑龙江、广西6 个省（自治区）共13 个县
（除黑龙江省抽取3 个县以外，其余5 个省每省抽取2 个县）进行实地考察、访谈座谈和问卷调查，共发放回收公务员有效问卷5373 份，其中乡镇机关公务员问卷占比为37%。
一、艰苦边远地区县乡机关工作负荷较重，编制紧张
基层公务员队伍建设面临三个基本逻辑：首先是对县乡机关政权地位及工作重要性的定位，属于宏观管理体制层面的基本问题；其次是公务员编制管理与职位设置，属于宏观管理体制和微观管理职能之间的“链接点”；最后是公务员管理的行为职能，属于公务员管理制度设计层面。对县乡基层机关政权的基本定位决定了各个机关职能权限及公务员编制核定，公务员编制数量又直接决定了公务员总体数量、招录数量以及公务员素质与结构、潜在的管理与激励等状况。因此， 有效解决艰苦边远地区基层公务员管理与激励问题，对县乡机关工作重要性和编制状况进行研究是前提。本文首先就艰苦边远地区公务员工作重要性和编制状况展开调查。研究发现，艰苦边远地区县乡机关工作重要，但公务员编制紧张。
（一）艰苦边远地区县乡机关工作重要性特征显著
采用核心工作特征模型[2（]海克曼和奥尔德汉姆，1975）进行调查，从技能多样性、工作完整性、工作重要性、工作自主性和工作反馈五个工作特征因素来看，艰苦边远地区县乡基层公务员工作重要性程度相对较高，而工作自主性相对较低。在县级机关和乡镇机关之间工作特征存在差异，县级机关在技能多样性、工作完整性和工作重要性方面高于乡镇机关，而在工作反馈方面低于乡镇机关。在工作特征的五个因素评分中（采用利克特五级量表，1—5 分之间，分值越高，评价越高），工作重要性评分最高，得分为3.72；工作自主性评分最低，得分为3.11。
图1 艰苦边远地区县乡机关公务员工作特征评价
（二）艰苦边远地区县乡机关公务员工作负荷较重
采用利克特五级量表对艰苦边远地区基层公务员的工作负荷进行评价，得分越高，说明工作负荷越大。县乡总体工作负荷平均得分为3.73，其中乡镇机关工作负荷平均得分为 3.87，县 级机关工作负荷平均得分为3.65。说明艰苦边远地区县乡机关总体工作负荷较大，并且乡镇机关公务员的工作负荷高于县级机关公务员。
图2 艰苦边远地区县乡机关公务员工作负荷评价
（三）艰苦边远地区县乡机关编制紧张
在现行的公务员管理体制下，政府机构编制管理处于先导和主导性地位。政府机关、参公单位以及事业单位“进人”，受编制约束，没有编制，不能进人。在基层乡镇机关，受“编制只减不增、行政经费预算只减不增” 管理惯性影响，编制保持长期稳定不变，存在 没有空编而无法进人的“招人难”情形。在县 级机关也存在机构编制增长与经济、政治、社 会发展形势以及管理需要不相适应的紧张局 面，存在从基层乡镇和事业单位“借调”补充 干部的现象。另一方面，艰苦边远地区县乡 机关受自然、经济等诸多条件约束，还存在即 便有编制、职数和职位空缺，却无人应征的 “招人难”问题。在机构编制紧张和职位吸引力不足的双重制约下，艰苦边远地区基层县 乡公务员队伍建设面临数量不足、结构不合 理等突出矛盾。问卷调查发现，基层县乡机 关共同面临“需要人但没有编制”的问题，比例占48.3%，另有20.4%被调查者反映“有编 制但招不到人”。而就县乡机关之间进一步 比较分析发现，二者在共同面临“编制紧张” 的前提下，乡镇机关面临“有编制但招不到 人”的比例更高，而县级机关面临“需要人但 没有编制”的比例更高。
图3 艰苦边远地区县乡机关编制与招录情况
二、艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励取得成效
艰苦边远地区县乡机关公务员工作生活条件艰苦，工作负荷重，受机构规格限制，普遍面临晋升“天花板”现象，职务晋升和工资增长较慢，但仍然能够保持较好的工作敬业度和较低的离职意愿。这一方面说明公务员具有较高的内在工作责任感和公共服务动机；另一方面，从外部的公务员管理与激励层面来看，反映出现行的报酬激励在一定程度上的有效性，而现行的这些报酬激励手段则既包括了工资、福利等经济性薪酬的显性激励，也包括了获得晋升、职业发展以及社会地位等非经济性报酬的隐性激励。
（一）艰苦边远地区县乡机关公务员工作敬业度较高
采用利克特五级量表从工作活力、工作奉献和专注工作三个维度对工作敬业度进行测量（1—5 分之间，分值越高，敬业度越高）， 调查发现，艰苦边远地区县乡机关公务员工作敬业度较高，全体受访者工作敬业度得分为3.35，介于“一般”和“较高”水平之间；在承受相对较高的工作压力情境下，仍然保持了较高的工作敬业度。在工作敬业度各构成因素中，工作活力平均得分3.42，工作奉献平均得分 3.45，专注工作平均得分 3.37。就乡镇机关与县级机关公务员比较而言，乡镇机关公务员的工作敬业度低于县级机关，乡镇机关受访者工作敬业度得分3.31，低于县级机关受访者得分3.38。
与此同时，对工作压力的调查发现，艰苦边远地区县乡机关公务员工作压力较大，但挑战性压力超过阻碍性压力[3]。挑战性压力是指能给个体带来积极影响的压力，包括来自高工作负荷、时间压力、工作范围和高工作责任等压力，这些压力源在带来压力同时，带来未来成长、回报和收益，能激发成就感和工作动力；阻碍性压力是指给个体带来消极影响的压力，包括来自组织的政策、繁琐和拖拉的公事程序、角色模糊以及工作不安全感等压力，这些压力源会阻碍个人成长与目标达成，限制个人能力发挥。利克特五级量表的问卷调查结果显示（1—5 分之间，分值越高， 代表压力越大），全体受访者挑战性压力得分3.77，接近4 分的“较高”水平；阻碍性压力得分3.29 分，高于3 分的“一般”水平。
可见，艰苦边远地区县乡机关公务员在承受较大工作压力情况下，仍能够保持较高的工作敬业精神，体现了公务员积极工作、承担责任和对事业的忠诚感。
（二）艰苦边远地区县乡机关公务员离职意愿存在差异
涵盖处以下职级、多个年龄群体、多个部门的综合调查数据显示，艰苦边远地区县乡机关公务员总体上离职意愿并不高；但乡镇机关公务员离职意愿高于县级机关，而主观幸福感则低于县级机关。采用利克特5 级量表的测量结果显示（1—5 分之间，分值越高， 代表离职意愿越高），艰苦边远地区县乡机关公务员受访者总体的离职意愿得分为2.59， 低于3 分的“一般”水平。这说明了艰苦边远地区县乡机关公务员在获得工资福利等经济性报酬之外，可以获得工资以外的激励，促使其在经济性工资福利激励不足情况下，仍然愿意留在公务员队伍和目前机关单位工作。以往研究表明，工作安全稳定、社会地位较高、受人尊重等来自公务员工作本身的内在报酬和非经济性报酬赋予了公务员职业吸引力，吸引公务员仍然愿意留在公务员队伍。
细分艰苦边远地区乡镇机关与县级机关公务员离职意愿，从受访者反馈情况来看，乡镇机关公务员离职意愿高于县级机关公务员，乡镇机关受访者离职意愿得分为2.72，高于县级机关受访者的得分2.52，这与现实情况基本一致。乡镇机关公务员工资待遇水平低、承受更多的工作压力、工作生活冲突问题更为突出、职业发展空间更加受限，表达了比县级机关公务员更高的离职意愿。主观幸福感的调查也反映出这种差异。采用利克特5 级量表对艰苦边远地区基层公务员主观幸福感进行调查发现（1—5 分之间，分值越高，代表主观幸福感越高），全体受访者的主观幸福感平均得分为2.88 分。乡镇机关受访者主观幸福感得分为2.77，低于县级机关受访者得分2.95。
三、艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励仍有不足
对艰苦边远地区县乡机关公务员这一群体来说，由于受职务晋升和财政预算双重约束，工资增长受限，除了货币化的工资和福利以外，非经济性报酬激励作用尤为重要。从职业发展、工作生活平衡、培训开发等方面进行调查研究，发现艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励仍存在不足。
（一）艰苦边远地区县乡机关公务员的职业发展状况有待改善
采用利克特5 级量表对职业发展状况进行测量（1—5 分之间，分值越高，评价越高）， 调查发现，艰苦边远地区县乡机关公务员对自身职业发展状况评价一般，综合评价得分为2.96，低于3 分的“一般”水平。在职业发展的4 个构成因素中，对于“获得职业成长与发展”和“实现职业目标”的评价相对较高，而对于“获得职业资源与机会”和“获得职位晋升” 的评价相对较低；对能“获得职位晋升”的评价是最低的，评分为2.64。就乡镇机关与县级机关受访者比较而言，乡镇机关的职业发展状况比县级机关的得分略低，乡镇机关受访者职业发展得分2.91，略低于县级机关得分2.99。
采用利克特5 级量表对职业发展满意度进行测量（1—5 分之间，分值越高，满意度越高），调查发现，艰苦边远地区县乡机关公务员对职业发展的满意度评价也有待提高，总体职业发展满意度得分为3.01，刚刚超过并接近3 分的“一般”水平。在职业发展满意度的5 个构成因素中，职业成功满意度和职业目标满意度评价较高，得分分别为 3.42 和3.35；收入满意度和晋升满意度评价较低，得分分别为2.60 和2.72；技能进步满意度居中，得分为2.97。就乡镇机关和县级机关公务员相比较而言，乡镇机关公务员的职业发展满意度评价要低于县级机关公务员，乡镇机关受访者评分为2.95，低于县级机关受访者的评分3.04。
（二）艰苦边远地区县乡机关公务员工作生活平衡状况不佳
调查发现，艰苦边远地区基层公务员工作生活平衡状况评价较低，与北京市区级以 下机关科级公务员工作生活平衡状况相比， 也具有一定差距[4]。艰苦边远地区基层公务员工作生活平衡实践总体得分为2.22，处于 “低”和“一般”水平之间而更加接近“低”水平；而2011 年北京市某区以下机关所属科级公务员的总体得分为2.65，虽然也处于相对 较低的水平，但比艰苦边远地区得分略高。
在艰苦边远地区县乡机关公务员工作生活平衡实践的各构成因素中，政策性福利项目、与工作关系相关项目保障相对较好，得分最高前三项分别是保险福利（3.01）、容易请假（2.92）、代班支持（2.70）；而在与家人相关的福利方面则保障程度较低，得分最低的三项分是家庭旅游福利（1.35）、家庭支出福利（1.58）、家人福利（1.63）。这与 2011 年北京市某区以下机关所属科级公务员的调查结论基本一致，说明不论在发达地区还是艰苦边远地区，基层县乡机关和科级以下公务员的福利保障政策和实践均有较大提升空间，在对与家庭有关的福利方面关注不够。
图4 艰苦边远地区县乡机关公务员工作生活平衡状况
（三）艰苦边远地区县乡机关公务员培训开发效果有待提高
在现代人力资源管理中，培训已成为有助于个人能力提升和职业发展的重要手段，并被看成一项福利待遇。在培训方面，艰苦边远地区县乡大部分公务员都能有机会参加业务培训，培训经费也能够基本得到保障，但总体上培训效果评价一般；从参加培训的形式来看， 参加网上在线业务培训时间相对较长，而参加现场培训时间相对较短。
问卷调查显示，有70%的受访者表示一个工作年度内有机会参加业务培训（包括现场培训和网络培训）；对于所在单位公务员培训经费能否获得保障，有 38.9%的受访者表示能，比例最高；但受访者普遍认为目前的基层公务员业务培训效果一般，比例高达56.7%，并且还有 27.4%认为不好和很不好，累计达 84.1%，认为培训效果好和很好的比例只有15.9%。
受访者当中，一个年度内参加网上在线业务培训时间在48 小时以上的达36.6%，比例最高；除去在线的业务培训外，艰苦边远地区基层公务员参加现场培训时间不足8 小时的占 34.6%，比例最高。说明现场业务培训机会还有待进一步增加。
从艰苦边远地区县乡机关公务员轮岗交流制度及实施情况、科级领导职务公务员轮岗交流情况、一般科员轮岗交流情况以及轮岗交流间隔时间等四个方面对工作轮换情况进行调查（1—5 分之间，分值越高，说明工作轮换情况越好），发现总体上艰苦边远地区县乡机关公务员在工作轮换方面仍有待提高， 全体受访者工作轮换平均得分为2.68。
四、强化艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励对策
综上所述，艰苦边远地区县乡在优化公务员报酬激励方面取得一定成效，但也存在不足，应有针对性地加强非经济性报酬激励。
（一）艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励现状
1.艰苦边远地区县乡机关承担重要职能，工作任务繁重，“招人难、留人难”问题突出。从核心工作特征五个因素来看，艰苦边远地区县乡机关工作重要性突出，工作自主性相对较低；艰苦边远地区县乡机关公务员工作负荷较重，但普遍面临编制紧张局面，并存在艰苦边远地区乡镇机关有编制招不到人的情况，这对艰苦边远地区基层公务员队伍建设构成不利影响。
2.艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励取得一定成效。尽管艰苦边远地区县乡机关公务员面临“5+2”、“白+黑”以及工作与生活地点距离远等基本工作常态，而且受机构规格所限，职务晋升空间有限，工资增长缓慢，经济性报酬和非经济性报酬激励均不足， 但仍展示出较高的工作敬业度；尽管乡镇机关公务员比县级机关公务员在离职意愿上相对较高，但总体的离职意愿并不太高。这一方面说明了广大基层干部忠诚于党的事业、有较高的思想觉悟，扎根基层、踏实工作；另一方面也从侧面反映出，在艰苦边远地区县乡与企业等其他部门职业相比，公务员职业仍具有较强的吸引力，公务员在显性工资福利之外，能够获得享有较好声誉、受人尊重等隐性精神激励。
3.艰苦边远县乡机关公务员面临报酬激励不足问题。调查中反映出艰苦边远地区县乡机关公务员对职业发展激励状况评价一般、对工作生活平衡实践评价较低以及培训开发效果有待提高等，都说明了报酬激励不足问题。加之在艰苦边远地区基层机关工作，地处边远、环境恶劣、交通不便，工作中要承受更大的压力和付出，受现行行政体制、管理制度、财政状况等多重因素制约，其公务员很难获得与之对等的补偿性工资报酬。
（二）强化艰苦边远地区县乡机关报酬激励对策建议
根据艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励不足的实际情况，在既定的制度和财力制约下，鉴于公共部门与私营部门相比较的公务员报酬激励因素特性[5]，引入总报酬管理理念，加强非经济性报酬激励，对加强艰苦边远地区基层公务员队伍建设尤为重要。具体建议如下：
一是放松对艰苦边远地区县乡机关的编制控制。过于严格、长期固化不变的编制管理不能适应不断发展的经济、政治和社会管理需要。基层政府机关承担越来越多的行政职能，而公务员招录、人员配置、轮岗交流、学习培训等等都受到编制的影响和制约；满足管理所需的编制额度，并保持编制的动态调整，成为公务员管理的前提和先决条件。放松长期以来过于严格的编制控制，对于艰苦边远地区县乡机关增加职位设置、减轻工作负荷有利，也对改善工作生活平衡等非经济性报酬激励有利。要加强艰苦边远地区公务员非经济性报酬激励，首先需要从放松编制管控入手，在公共管理实际需要的基本导向下，扭转长期形成的编制固化局面，在放松编制额度控制同时，实行编制管理动态化。
二是加强来自职位工作本身的内在激励。公务员职业所拥有的权力与地位、公共服务属性带来了公务员的职业责任感和荣誉感，既是公务员职业吸引力的一个来源，也是现代管理实践中的重要激励手段。在艰苦边远地区县乡机关，应进一步加强来自职位的内在报酬激励。一方面，应进行科学的职位分析，明晰职位职责边界和职位权力清单，增强职位工作的重要性、完整性、自主性以及工作结果的反馈，使公务员在履行工作职责过程中获得尊重与成长，提高来自工作本身的回报激励力度；另一方面，鉴于公务员依法行政、照章办事的工作特性，应努力避免由此产生的“机械地工作”和职业倦怠感，合理设定职位轮换与交流周期，建立健全相同职级公务员跨部门、跨地区轮岗交流制度，通过工作内容丰富化，增强来自工作本身的内在报酬激励，这对在晋升空间受到刚性约束的县乡机关更加具有实践意义。
三是建立完善的绩效认可机制。在总报酬模型中，绩效管理已经突破传统意义的考核与控制范畴，成为组织与个人实现共同成长的重要激励手段[6]。艰苦边远地区县乡机关在推行绩效管理与绩效评价实践中，应充分发挥绩效认可激励功能，将绩效考核、监督与认可相统一。首先，要在基层县乡机关，树立绩效管理观念，营造绩效管理文化，使公务员认识到绩效考核与改进工作、能力认可、职业发展的密切关系，增强公务员参与绩效管理的积极性和主动性；其次，要构建科学规范的绩效管理体系，包括合理设置考核周期、明确绩效评价标准、科学设计考核指标体系、采用适合的考核方法等；再次，充分运用绩效考核结果，使绩效管理与职务晋升、薪酬福利、一次性奖励以及培训开发等密切联系，充分体现绩效管理的认可功能。
四是引入工作生活平衡管理的创新性实践。在艰苦边远地区县乡机关公务员工作生活冲突矛盾较为突出的情况下，引进总报酬管理理念，探索实施工作生活平衡管理实践， 对于解决艰苦边远地区县乡公务员管理与激励问题具有较强的现实针对性。在具体措施方面，可以考虑在艰苦边远地区县乡机关大力倡导团队合作意识，强化分工协作，更好实现“代班支持”；本着对干部家庭关爱、生活关心的组织责任感，实行定期家访或困难家庭“包干”联系制度，在解决基层公务员兼顾家庭、照顾老人与孩子等方面，组织适度介入“家庭福利”，为基层干部解除“后顾之忧”，以“柔性管理”实现有效激励。
五是切实发挥培训开发的报酬激励作用。要以公务员能力提升为目标，注重培训效果，改进艰苦边远地区县乡机关公务员培训方式，使培训真正成为一项“福利”，有助于增加职业发展机会。积极探索多渠道、多形式培训，增加培训经费投入和现场培训课时，分批分期组织艰苦边远地区基层机关公务员到发达地区考察交流，让培训真正成为促进公务员能力提升、扩展其职业发展机会的报酬形式。
参考文献：
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[5]曾湘泉，郝玉明.公务员报酬激励影响因素研究评述[J]. 经济学动态，2011（4）.
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