引言
日前，国务院国有企业改革领导小组召开第五次会议，研究部署了2021年国有企业改革工作，会议紧盯重点问题，亮出今年国企改革思路与行动纲领。
会上表示，按照三年行动方案部署，紧盯重点问题攻坚克难，力争到年底完成三年改革任务的70%以上，做强做优做大国有资本和国有企业。
李锦表示，“今年元月底便公布了纲领，国企改革在各项工作中可谓夺得头筹”。刘鹤副总理讲话及会议精神，吹响改革冲锋号，发出改革集结令，下达攻城令，要求立下“军令状”，明确考核点，有种“攻必克、战必胜”的感觉。
2021年是国有企业改革的攻坚年、突破年、见效年，改革将以深入实施国企改革三年行动为关键任务，走深走实并持续纵深推进各项改革措施。近日，「中大咨询研究院」发布《三年行动方案》新鲜提法的使用与解读全文，现将部分内容供大家分享交流，如有任何想法欢迎留言讨论。
一、完善中国特色现代国有企业制度
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在这里，贯彻的是国企改革发展和党的建设，二者是并列摆在一起的。
强化理论研究是本轮国企改革的重要特征，通过加强国企改革相关理论研究，一是强化国企改革的理论指导，二是强化国有企业的制度自信。
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完善中国特色现代企业制度，推动董事会应建尽建；理清党委(党组)、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，落实董事会职权，加快建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。这一条，过去没有放在突出位置，实际上非常重要。
其中，董事会虚设是国企公司治理的最大短板，明确董事会职能职责，是完善国企法人治理的重要环节。
这里提出防风险的职能，凸显出董事会决策的底线思维，也为董事会向经营层授权做好准备。
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做实董事会，依法落实董事会职权，是未来完善现代企业制度的重要方向。
其中，国有企业的重要子企业能否落实是重点，子企业董事要承担责任需要有相应的权利。
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首次提出董事会向经营层授权，充分发挥经理层经营管理作用，体现现代企业法人治理的重要原则，一方面是明确不同主体之间的权责，另一方面是提升企业决策和管理效率。
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三重一大事项、出资人职责、国资监管事项未来都应该依法体现在公司章程中。
二、推进国有经济布局优化和结构调整
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优化结构、畅通循环、稳定增长是国有经济的三个核心功能。
国有企业具有不同于一般企业的特殊性质和功能，在国有经济中居于特殊地位，发挥特殊作用。
国有企业在特殊关键时期要保证产业链，商品交易，资本、就业、民生服务等正常运转，引领带动基本功能要求。
这里重点突出国有企业的功能定位，要求国有资本布局是围绕国有企业功能定位展开，落实主业主责。
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提前布局要求国有资本布局调整要有前瞻性和引领性，要与长期发展目标相结合。
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随着我国经济不断发展，受到的环境约束日益紧迫，其中产业发展空间和土地资源要素重要性不断提升，要求国有企业提升土地利用效率，实现产业集约化发展。
这部分地方国资要特别注意，地方国资委需要出台一些政策去帮助企业盘活用地。
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新冠疫情带来的种种问题，使我们进一步认识到国有企业在保障社会民生和应对重大挑战等方面发挥的特殊保障作用。
提升社会治理能力，补强社会治理短板是全面建设社会主义现代化强国的重要方面，而通过强化公共服务供给、加强应急能力建设，是国有企业发挥国企功能定位、提升社会治理能力的重要着力点。
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新基建是我国构建发展新动能的重要抓手，国有企业需要发挥经济引领作用，通过新型基础设施的建设，为现代化经济体系建立发展基础。
在此背景下，各国企被要求在新基建领域加大切实投入，今年九月，《南方电网公司融入和服务新型基础设施建设行动计划(2020年版)》印发，提出2020—2022年将抓好22项重点举措、实施62个重点项目，涉及投资1200亿元，积极融入和服务新型基础设施建设，其中，今年已安排投资239亿元，加快重点项目落地实施。
中国移动、中国电信、中国联通三大国有电信运营商将在2020年投入1803亿元，打造5G核心竞争力，建设5G基站超过50万个，在50个城市提供5G商用服务，构建5G新型商业模式。
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面向十四五，中国将以更积极的姿态参与全球治理，构建人类命运共同体，构建双循环的经济体系，必须要有能够实现全球资源配置的全球性企业作为物质基础。
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应用场景和需求拉动是高端装备和新材料产业发展的重要推动力，国有企业是我国工业体系核心组成部分，通过引导国有企业加速应用高端装备和新材料，能够为上述产业发展提供巨大空间，对于构建完整的制造业生态，实现制造业强国具有重要意义。
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国有企业拥有庞大的工业生产体系，能够为新经济发展提供丰富的应用场景和产业数据来源，国有企业通过加快推进相关产业发展，实现创新技术与实体产业融合，一方面有利于提升自身产业竞争力，另一方面发挥国有企业带动作用，对于加速我国产业升级转型具有重要意义。
三、积极稳妥深化混合所有制改革
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本次国企改革三年行动将会加大国企混改的范围和深度，要按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”要求，积极推进混合所有制改革。这16个字，指明了国企混合所有制改革的主要原则，也明确了未来国有企业混合所有制改革的工作重点。
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这里增加了两类公司出资企业作为重点混改对象，是有效发挥两类公司功能的重要举措。
两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，处于国资国企改革的中心与枢纽地位，已经成为国资国企改革的“牛鼻子”，牵一发动全身。从中央到地方加快推进国有资本投资、运营公司（两类公司）试点工作，将是三年行动方案的重要内容。
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2018年7月的中央企业、地方国资委负责人会议中明确指出：推动国企国资改革发展不断取得新成效，并将有关改革举措由子企业升至集团层面，稳妥推进23家央企集团层面实施股权多元化。2019年的年初以来，集团层面股权多元化改革举措不断落地，1月和7月，中国医药集团有限公司和中国南方航空集团有限公司先后完成股权多元化改革，为下一步深化改革积累了经验、提供了参考。未来中央将加大集团层面股权多元化力度。
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根据企业功能性质定位、行业特点，第一类即竞争较为激烈的行业和商业类国有企业，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。
非国有资本持股比例超过三分之一，才能行使有效的决策否决权，对于完善混改企业公司治理具有重要意义。
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国有企业对民营企业、上市企业实施并购可引入混改基金作为支持。
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战略投资者持股比例达到相应水平，才能确保其参与混改企业治理的积极性。
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混改企业治理要以公司章程为基础，要把治理的规则明确写入公司章程，并按照公司章程为依据实施治理，改变过去行政命令的治理方式。
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对于混改企业尤其是上市公司的规范治理，要以法律与公司章程为依据，不能以行政命令方式实施企业管控，相关管理规定，如决策模式、经营管理方式等应有别于一般国有企业。
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李克强总理指出，国有企业首要的职责，就是实现国有资产保值增值。股权投资往往具有金额大，期限长，风险大等特点，须要加强对投资活动的全过程监控。而国有企业管理层往往忽视了被投资企业的投后管理，造成国有资产损失。
这里即是要加强国有股权的投后管理。
四、健全市场化经营机制
今年10月，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国新办新闻发布会中表示，今后一段时间，在落实国企改革三年行动方案的过程中，将会以更大的力度来推动国有企业健全市场化机制，让企业机制更活、效率更高。
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建立起以股权关系为基础的管理关系，由平台公司承担的政府隐性债务需要尽快处理，应收账款应尽快返还。
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总部机关化表现为，对子企业实行部门对部门垂直，不尊重子企业的独立法人地位，过多干预下属企业日常经营。深化中央集团“总部机关化”治理，开展专项评估，建立长效机制。
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国有企业要健全公开、平等的市场化招聘制度，想办法吸引和留住关键岗位核心骨干人才。实现员工能进能出才是保证企业活力的重要手段。
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根据企业功能性质定位、行业特点，第二类即自然垄断类行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行运网分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
注意，这里符合条件的商业二类企业是指法人治理结构和市场化经营机制相对完善，市场化业务比重较高的企业。
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在原有工资总额决定机制中，人均平均工资达到相应水平后，即使创造了很高的企业受益，其工资总额增长幅度受限，国资监管机构可以考虑突破限制，以达到激励的目标。
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鼓励竞争较为激烈的商业一类国有企业以价值创造为导向，聚焦关键岗位核心人才。超额利润分配机制不涉及企业股权，实施相对容易，但要求工资决定机制进行匹配。
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明确鼓励创新型企业可采取风投机制，但风投机制需要相应的风险管控机制。
延伸阅读
● 什么是市场化经营机制？
“市场化经营机制”意味着国企从打造具有市场化的竞争力和活力的角度出发，制定一系列决定公司经营行为的机制。这一机制的基础是科学的公司治理机制，核心是充分调动员工人的积极性、建立人的动力机制。
经营机制是指企业在一定的经济系统中，由内、外部条件所决定的经营发展方面的内在机能和行为方式。改革开放以来的很长一段时间里，国有企业实行的实际上是“非市场化”经营机制，企业的生产决策权、收入分配权、劳动用工权乃至合并、破产等等权力的运用，仍然是在主管政府部门及各级政府主要负责人的直接控制下。
而当前普遍的共识是企业市场化能够带来利润最大化，降低政府配置资源的高昂成本。“市场化”要求国有企业的资源配置按市场规则进行，生产要素和产品的获取、交易都由市场提供和决定。
五、形成以管资本为主的国有资产监管体制
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近几年来，从中央到地方各级国资监管部门，已经构建了“1+N”的政策体系，逐步明确了监管的权利和责任，全面实行清单管理、并动态调整优化。《行动方案》则进一步提出，“2020年全面开展已出台规章规范性文件清理，推进立改废释工作。”完善监管制度建设，其中需要重点推进文件解释，确保制度文件要求明确清晰。
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未来对于股权结构相对多元化的企业，要求国资监管机构按照股权关系，通过法人治理结构实施企业监管，改变过去通过行政方式的监管模式。
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2019年4月，《改革国有资本授权经营体制方案》正式公布，在优化出资人代表机构履职方式中其中提到，“出资人代表机构主要通过董事体现出资人意志，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选。”国资监管向“管资本”迈出一大步。
这里强调，国资监管机构应主要通过法人治理结构实施企业监管，履行出资人职责，重点通过董事会建设来体现出资人意志。
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改组组建投资运营公司，构建国有资本投资运营主体，是实行国有资本市场化运作和推动国有资本做强做优做大的关键环节。从中央到地方，“两类公司”改革将加快步伐，推进符合条件的商业一类央企改组组建“两类公司”。
国务院授权的国有资本投资公司，可以在更高层级与其他政府部门进行资源协调，以实现战略新兴产业培育。
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要加快形成以管资本为主的国有资产监管体制。优化管资本的方式手段，对不同功能定位、行业领域、发展阶段的企业，实行差异化的分类考核、分类监管、分类授权放权。
全员劳动生产率体现生产效率的提升，是企业发展质量重要体现；净资产收益率反映资产的收益情况，是体现国有资产保值增值重要指标。
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统筹考虑国有企业承担的经济责任、政治责任、社会责任，体现国有企业创新能力的考核指标将是未来重点考核方向。
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责任追究的力度和尺度，会直接影响各类国企出现违法违纪、国有资产损失等问题的可能性。强化责任追究、严格责任追究，通过责任追究形成震慑力、影响力是非常有必要的。《三年行动方案》明确要求：国资监管机构也要追责，其追责的内容主要为出资人职责、专司国有资产监管职责和国有企业党建职责。
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国资监管机构未来工作需要针对这三个职能开展，出资人职责主要行使股东职责，监管职责主要行使监督职责，通过考核企业党建工作实现党建职责。
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紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。
“战疫”故事仍在继续，应急状态是彰显国资国企功能定位的重要情形，是国有企业作为政治基础和物质机制的重要体现。
延伸阅读
● 何为管资本？
过去，国有企业人、财、物的管理权都分割在政府部门手上，导致政企不分、多头管理无人担责。
国资委成立之初以直属特设机构的身份，“管人管事管资产”，使其向现代企业的公司形态过渡。
国有企业的规模体量、资产证券化水平、运作形态和经营机制等，都发生了深刻的变化之后，提出：要以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变。
“管资本”可以归纳为“管布局、管运作、管回报、管安全、管党建”5个方面，即：
· 聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；
· 聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；
· 聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；
· 聚焦防止国有资产流失，管好资本安全；
· 聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设。
“管资本”绝不是要国资委只管“资本”的账面增减、内外腾挪和布局调整，而是要更规范、更有效、更科学地“管人管事”。
六、推进国有企业公平参与市场竞争
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竞争政策的基础地位体现为政策对所有企业主体的平等性；而资源要素公平使用的范围包括土地、人才、数据、技术等方面，未来政府对于相关资源的使用不能设置歧视性政策。
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在之前的解读中，有提到要求经营性国有资产纳入到国资监管机构实施统一监管。另一方面，这里要求剥离国资监管机构的公共管理职责，尤其要规范国资监管机构的设置，推动财政与国资监管机构的分离。
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这一部分强调，要简政放权、放管结合、优化服务，进一步强化市场在资源配置中的决定性作用。
深化简政放权改革是使市场在资源配置中起决定性作用，也是加快转变政府职能、更好发挥政府作用的内在要求。用政府的减权限权不断激发市场主体活力和社会创新活力，增强经济发展内生动力，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
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加强反垄断和反不正当竞争执法，是为了平等保护各类市场主体合法权益。完善公开竞争制度，强调要加强互联网平台等反垄断力度。
在2020年1月的中央政法工作会议上亦有要求：要为构建新发展格局打造法治引擎，要围绕营造市场化、法治化、国际化营商环境，推动健全相关法律法规，依法严惩破坏市场竞争秩序、侵害市场主体合法权益犯罪等。
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竞争性业务指相对于垄断业务或者专营业务而言，竞争比较充分的业务。这里强调垄断性行业企业要逐步退出竞争性业务。
2019年12月底印发的《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。
垄断行业改革和国有企业改革是紧密结合的，随着国企改革三年行动方案实施，垄断行业的改革将进一步深化。
电网企业装备制造等竞争性业务将被剥离，需要逐步退出，同时扩大市场准入。
据了解，根据相关安排，国家电网今年年底前要基本完成非核心业务处置，有序退出传统装备制造等竞争性业务，其中涉及许继集团有限公司、平高集团有限公司、山东电工电气集团有限公司、南瑞集团有限公司等多家下属企业。
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目的还是为了让更多市场主体参与公平竞争，进一步激发各类市场主体活力，从而有效增强网络基础设施和城市公用事业供给能力，降低全社会经济运行成本。探索整合铁路集装箱、特货、快运等专业运输企业。加强铁路行业监管能力建设。
其中，广州地铁运营广清高铁属于首次尝试：
去年10月，国家铁路局官网显示，广州地铁集团全资子公司广东城际铁路运营有限公司获得城际铁路旅客运输许可证。随着广清城际和广州东环城际的开通，广东城际运营公司广东城际运营公司将成为真正意义上第一个使用城际铁路运营资质的地方企业。
据悉，广东不是唯一一个希望尝试城际铁路独立运营的省份，随着城际铁路主要投资人逐渐由国铁集团变为省级政府和社会资本，地方和国铁集团将在城际铁路建设和运营权上开始博弈。
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通信运营商混改大势所趋，继中国联通混改逐渐显效之后，中国移动和中国电信也将推进混改。混改可以给运营商带来更多资金用来建设5G、拉动经济增长，也可以通过混改为众多闲置资本找到新的收益机会。
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影子价格为最优计划或计算价格，即对公共服务和公共产品成本计算是以最优效率运行下评估的成本价格，而不是单纯基于企业经营成本考虑，要求公共服务和产品提供企业不断提升公共服务和产品的供给能力和水平。
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进一步规范补偿机制，这里即意味着民营企业承担公共服务和产品提供的，同样享有同等的补偿机制，为民营企业进入公共服务领域提供合理保障。
七、加强国有企业党的领导和党的建设
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国企党建工作要坚持服务生产经营不偏离，方案中强调要推动国有企业党建工作与生产经营深度融合，企业党组织要在企业改革中发挥积极作用，把企业改革发展与党组织的工作评价绑定。
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第一议题制度是将专题学习习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大精神和习近平总书记重要讲话精神作为各类各级会议的第一议题，推动学习常态化制度化。
方案中强调加强国有企业党的政治建设，每次党组织会议，第一议题是学习习总书记重要讲话和重要指示精神。
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目前，党建工作与生产经营在决策层面有一定的融合，如党委会决策前置于董事会决策，但在基础工作方面要怎么融合还需思考。
这里明确要求企业党建要思考如何与企业经营生产相结合，才能把党建工作落实到位，而不是单纯生硬机械的学习党建理论。
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建立完善区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导人员管理机制，意味着国有企业领导人员到政府官员干部的转变通道将可能被关闭，要求国企领导人踏踏实实在企业中搞经营搞管理。
去年10月，深圳综合改革试点方案40条首批授权事项清单正式对外发布。在深化国资国企综合改革方面，清单提到一项具体举措即：支持完善区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导人员管理机制，探索与企业市场地位和业绩贡献相匹配、与考核结果紧密挂钩、增量业绩决定增量激励的薪酬分配和长效激励约束机制。
在这里，“符合企业家成长规律的机制”可以延伸考虑的方面包括如：国有企业任期制、党政领导干部退休年龄规定、选拔机制等，这里值得大家一起研究讨论。
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意在激励企业领导人员担当作为，探索更为市场化的方式，是要改变过去以惩罚为主的考核模式。