网格化城市管理模式研究——以北京市东城区为例.doc

网格化城市管理模式研究——以北京市东城区为例
网格化城市管理模式是在“数字城市”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理模
式，是城市管理工作的新突破。以北京市东城区为代表的实践经验表明，网格化城市管理模
式能够有效提高城市管理工作绩效。网格化城市不仅是现代信息技术在城市管理领域的集中
应用，而且为城市管理理念提供了新的范式。对这一模式进行深入研究，具有重大的理论价
值和实践意义。本文对网格化城市管理模式的产生背景、概念特征、基本内容、成效与问题
等进行了分析，并提出了相应的改进对策，希望能起到抛砖引玉之功效，以促进网格化城市
管理模式的进一步研究与发展。
1网格化城市管理模式产生的背景
1.1传统城市管理模式暴露出的弊端迫切需要用新的方法加以解决
我国传统的城市管理模式经历了几十年的调整和变迁，但其弊端一直未能根除，主要体现
在：
一是管理机构规模庞大、管理人员繁多、运营成本越来越高。
二是管理空间划分不明确。城市管理在总体上应统一，但具体工作应有明确分工。传统城
市管理模式缺乏统一调度，层次混乱，职责不清，面对不同的管理对象，或者是多龙治水，
或者是无人问津互相扯皮的现象经常发生。
三是管理方式落后，过多地依赖突击管理和运动式管理，结果经常造成管了又乱，乱了再
管的局面，浪费了行政资源，降低了管理效果。
四是管理粗放，城市管理信息的获取和处理均显得被动和滞后，不能做到精确、高效、处
理及时。
五是对城市管理各职能部门的工作成效缺乏统一的评价标准及合理的、可操作性强的强化
机制，对各职能部门的制约和监督流于形式。
这些老大难问题依靠传统方法已无法解决，需要寻求新的方法模式，而网格化就成为一
种较好的选择方式。
1.2城市化的快速发展对现代城市管理工作提出了新要求
城市的发展与繁荣是现代文明的重要标志。从改革开放初到2004年，我国的城市化率由
18%上升到42%，平均每年增加近1个百分点，内地城市数量由193个增加到660个，其中
人口50万以上的大城市、特大城市已达94个。但是另一方面，也带来了城市规模膨胀、人
口流动加速、城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、设备专业化程度高、公共安全隐患
增多等一系列问题，使得控制难度加大、管理问题激增。电话亭、信息亭、停车咪表、造型
灯饰、景观雕塑等新型市政设施大量涌现，私搭乱建、无照经营、施工扰民等事件层出不穷，
这些新问题都对城市管理工作提出了新的要求。然而，传统城市管理模式下落后的组织方式
和工作方法，面对这些日益增多的城市问题只能是疲于应付，捉襟见肘。因此，改革城市管
理模式，采用先进技术，创设新的管理方法，是提高城市管理水平，满足城市发展的需要。
1.3城市信息化水平的提高为新模式产生奠定了技术基础
一方面，信息化发展初见成效。2005年年底，我国政府网站达到11995个，部委、省级、
地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。2006年1月1日，中
央政府门户网站正式开通，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口。跨部门信息共享和
业务协同稳步推进。以“金盾”、“金税”、“金审”、“金财”为代表的一批国家电子政
务系统的建设取得了良好成效。国土资源基础数据库的建设与应用取得新进展。全国人口基
础信息库已加载12.1亿人口数据。基础传输网形成了以光缆为主要物理媒介，多种传送技
术共同构建的大容量、高带宽、高质量的基础网络平台。2005年全年新增光缆线路长度53
万km，总长度达到405万km。另一方面，各地信息化建设方兴未艾，天津市宽带无线微波
已覆盖市区，一批重大信息基础功能平台相继投入使用。全市累计上网办公项目350项；武
汉市基础信息网络管线建设规模2.5万km，建成了城市地理信息、国土资源信息等一批重
要数据库。城市信息化水平的提高，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为城市管
理模式的改革奠定了技术基础，使得网格化城市管理模式的出现成为可能。
2网格化城市管理模式的概念与特征
2.1网格化城市管理模式的概念
网格化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有代表性的观
点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同利用，它基于城市电子
政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动
信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设
网格化城市管理平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息
资源共享系统。另一种观点认为，网格化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市
部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时
采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流
程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。还有观点认为，网
格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，
及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制。
以上观点所处角度和概括方式各不相同，但在基本认识上是一致的。本文认为，所谓网格
化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理
思路、手段、组织、流程的总称。与网格化城市管理模式相关的几个概念是：
万米单元网格管理法：万米单元网格管理法是指在城市管理中运用网格地图的技术思想，
以一万平方米为基不单位，将所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分
管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，从而对管
理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。
城市部件管理法：城市部件管理法就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运
用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管
理信息平台对其进行分类管理的方法。
信息采集器——城管通：信息采集器是基于无线网络，以手机为原型，为城市管理监督
员对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具。
两个轴心的城市管理体制：两个轴心的城市管理体制是指通过整合政府的城市管理职能，
建立城市管理监控中心、评价中心(即城市管理监督中心)，同时建立指挥、调度、协调中心
(即城市综合管理委员会)，形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分
开，各司其职、各负其责、相互制约。
2.2 网格化城市管理模式的特征
与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征：有的学者认为，网格化城市管
理模式具有6 大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段；第二，网格化管理的监控、
反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角和盲点；第四，事前预警性管理；第五，
该模式是城市管理改革与管理现代化的一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。
也有学者认为，网格化城市管理模式具有5 大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，
由粗放管理变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城
管”；第五，变偏重管理为监管并重。结合实践考察和理论思考，本文认为，网格化城市管
理模式的特征主要体现在：
2.2.1 数字化管理
与传统城市管理模式不同，网格化城市管理模式与现代信息技术的联系空前紧密，3S 技
术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等共同奠定了网格化城市管理模式的技
术基础，即便是处于模式最终端的“城管通”，也凝结了现代数字技术的结晶。在网格化城
市管理模式框架内，科学技术与现代管理理念有机地合为一体，实现了工具理性与社会理性
的高度统一，并最终共同为管理实践服务。
2.2.2 闭环式管理
传统城市管理模式下的管理效果经常是力度很大，结果很差，其原因之一是管理系统内信
息的单向传递，政令频出，但忽视了结果控制，最典型的是一阵风似的运动式管理，这种管
理模式在控制论上属于典型的开环控制(Open Loop Control)。网格化城市管理模式建立了
监管分离的两极城市管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系
统起到全面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理
部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。
2.2.3 精细化管理
精细管理的核心思想是通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高
效、不断优化的业务流程。精细管理是现代管理的发展方向和本质要求，网格化城市管理模
式正是一种精细化的管理。例如，北京市东城区将所有城市部件分为6 大类56 种168339
个，每个部件小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话
亭、公厕，全都有自己的身份代码，每个监督员对自己管理区域内的城市部件的数量、位置、
所属社区、管理部门都能脱口而出，新模式下问题处理时间已精确到秒。这充分说明，网格
化城市管理模式摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化方向不断发展。
2.2.4 动态化管理
传统城市管理模式在信息获取上基本处于静止、被动的状态，往往是在一类问题积累到一
定程度，带来恶劣影响之后，城市管理工作才跟上来，因此也就有了所谓的“突击式管理”、
“运动式管理”。网格化城市管理模式有网格化城市管理信息平台作为技术支撑，实现了信
息的实时更新和动态监控。单元网格内一旦某一城市部件出现问题，会在第一时间被发现，
第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被检验。城市管理工作的主动性大大增强，实
现了准确、及时的动态化管理。
3 网格化城市管理模式的基本构成
结合各地目前的实践情况来看，网格化城市管理模式的基本构成包括几点：
3.1 管理方法
网格化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，因此应用了与传统模式
截然不同的管理方法。具体体现在两个方面：
3.1.1 运用单元网格管理法
“网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。万米单元网格管理法在城
市管理中运用网格地图的技术以大体相当于1 万m[2]的面积为一个独立的管理单元，各个
单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格中的数据资源、信息资源、管理
资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，
同时明确各级地域责任人为该辖区城市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、
分级、全区域管理。北京市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区
划现状，在大比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，把全区
25.38km[2]的范围划分为1652 个网格单元，从而在空间层次上形成4 个递进的、逐渐细化
的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城区整个区域，城市
管理的责任人是区政府；第二个层面是10 个街道，责任人是街道办事处；第三个层面是137
个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格单元、责任人是驻地单位和门前三包负责
人。
3.1.2 运用城市部件管理法
该方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部
件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标
图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据库。对每个部件加以编码，标注
在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部件的“身份证”，部件的名称、现状、归属
部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中查到。上海市卢湾区把区内所有的城
市管理对象，包括市政基础设施、城市公用事业、房产、城市环境、城市园林绿化、城市市
容环境卫生、城市建筑等等都作为城市部件进行管理。卢湾区请专业部门对城市部件进行了
勘探普查、定位标图，按照不同功能，把部件分为5 大类84 种，建立了多个数据库。其中
公用设施类有46 种，道路交通类有22 种，环卫环保类有6 种，园林绿化类有9 种，其他设
施1 种。将每个部件都赋予12 位的代码，标注在相应的万米单元网格图中，相当于它的“身
份证”。只要输入任意一个代码，都可以通过城市管理信息平台，在监督中心和指挥中心的
大屏幕上找到它的名称、现状、归属部门和准确位置的信息。
3.2 信息采集工具的广泛应用
信息采集工具广泛应用是网格化城市管理模式的一个重要方面，是保证及时发现问题、传
递信息的重要手段。北京市海淀区将视讯采集技术作为发现问题的重要工具——安装在某一
单元格内的摄像设备采集的信息可实时传送到视频监控中心，从而实现对管理对象的实时监
控。城市管理监督员普遍采用的信息采集器是专为快速采集与传递现场信息而研发的专用工
具。该工具以手机为原型，装有网格化地图，具备接打电话、短信群呼、信息提示、图片采
集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单键拨号、数据同步等10 项主要功能。
被形象地称为“城管通”监督员可以通过“城管通”，对城市部件、事件发生的问题进行拍
照、录音，并将有关信息发往城市管理监督中心；也可以通过“城管通”接受监督中心的指
令，对有关城市部件问题的处理情况进行核查，实现了信息的实时传输。热线电话、互联网
等渠道也得到了广泛应用。
3.3 组织设计
网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个轴心，实现监管分离。其
中一个轴心是指“监督轴心”，“监督轴心”的职责是发现问题、传递问题信息，并对问题
解决情况做出评价；另一个轴心是指“调度轴心”，“调度轴心”的职责是接收监督轴心传
递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题。具体做法上，不同地区略有差异。北京市东城
区通过对各部门城市管理职能的整合，分别建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员