地方政府债务风险化解的主要模式：特征、困境与破解

      文章编号：1003-4625(2021)05-0028-14 中图分类号：F812.5 文献标识码：A

      近年来我国地方政府债务风险问题受到社会各界的关注与热议，化解地方政府债务风险也多次被国家高层会议所提及。从2013年中央经济工作会议首次定调“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”以来，历届中央经济工作会议反复强调了控制与化解地方政府债务风险的重要性(见表1)。2020年11月，永煤债券信用违约事件发生后，地方国企债券信用违约数量和规模呈现上升局面。为了有效防范化解地方政府隐性债务风险的传染效应，坚决守住不发生区域性、系统性金融风险的底线，2021年3月26日，国务院国资委在其网站发布了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，以此指导地方国资委进一步加强地方国有企业债务风险的处置和防范。

      

      根据2013年8月1日审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》(审办财发[2013]123号文)对地方政府债务基本内涵、口径与范围的界定，地方政府债务主要是指地方政府负有偿还、担保、救助责任的债务。其中，地方政府负有偿还责任的债务属于地方政府的“直接显性债务”，地方政府负有担保责任的债务属于地方政府的“直接隐性债务”，地方政府可能承担一定救助责任的债务属于地方政府的“或有隐性债务”。这些债务具体以地方政府债券、城投债、融资平台公司非债券类债务、政府类基金、PPP项目政府承诺债务等形式存在。

      化解地方政府债务风险的前提是度量地方政府债务风险，目前国际上常用的两个主要度量政府债务风险的指标是负债率与债务率①。从近5年我国地方政府的负债率、债务率数据来看，分别接近或已经超过国际货币基金组织确定的债务安全控制标准参考值(见图1)。从区域分布数据来看，截至2020年年底，全国已有26个省份的债务率接近或超过国际通常使用的债务率控制标准参考值100%；已有19个省份的负债率接近或超过国际通常使用的负债率控制标准参考值60%(见表2)。

      

      图1 2014-2019年全国地方政府债务风险度量指标数据来源：企业预警通

      

      

      业界对于地方债信用违约风险的担忧还主要源于，地方政府举债规模与财政收入以及经济增长速度的不对称性。根据Wind数据库的统计，2015-2020年，中国地方债发行规模的年平均增长率为15.55%，已经远超过了同期的年均经济增长率(8.12%)和全国财政收入平均增长率(3.82%)。新《中华人民共和国预算法》出台后2015-2020年各地方政府累计发行了29.21万亿元地方债。

      而同期我国地方政府的财政赤字高达52.53万亿元。截至2020年年末，中国地方债存量规模已达25.49万亿元，比2014年底存量余额(1.16万亿元)增长了2197.41%，且已超过了国债(20.18万亿元)和政策性金融债(18.04万亿元)的规模(见表3)。

      基于上述严峻形势，地方政府债务问题已经成为关系国家总体经济安全的问题，探讨如何有效化解地方政府债务风险具有重要的理论与实践意义。经过前期的实践探索，目前各地已出现了各种化解地方政府债务风险的模式。这些模式具有哪些特征？各种模式之间具有哪些共性与差异？这些模式在实践运用中又存在哪些困境？针对这些困境应如何破解？对这些问题进行详细研究将有助于更加科学、合理、高效地化解地方政府债务风险。

      二、地方政府债务风险化解的主要模式：基本特征与实施困境分析

      (一)出租出售资产模式

      “出租出售资产模式”是指在地方政府主导下，通过对地方政府直接或者间接控制的相关资产采取出租、出售方式获得偿债资金，进而化解地方政府债务风险的模式。2016年国务院颁布的《地方政府性债务风险应急处置预案》第4条规定“必要时地方政府可采用处置政府存量资产的方式筹措资金解决债务偿还问题”。对于地方政府而言，以出租出售资产模式化解地方政府债务风险主要具有两个方面的积极意义：首先，通过出租出售资产，可以改善地方政府所控制资产的使用效率，有效缓解地方政府及其平台公司长期低效率大量占用资产资源问题；其次，通过盘活存量资产，可以促进地方政府及其投融资平台公司(以下简称“政府平台公司”)规范化管理国有资产，促使国有资产的保值增值，为政府平台公司未来市场化转型奠定基础。