宁波市“大综合一体化”执法协同平台

浙江省被中央赋予“大综合一体化”行政执法改革试点，宁波市紧抓政策机遇，围绕省委省政府部署，创造性推进改革进程，许多工作走在全省前列。“大综合一体化”行政执法改革是一项复杂的系统性工程，为此，浙江省专门出台推进改革试点的《工作方案》，明确有五个层面任务，其中第三层面的任务是：进一步下沉执法权限和力量，调整优化执法层级，推进乡镇（街道）“一支队伍管执法”。 基层“一支队伍管执法”是综合行政执法改革的关键性举措，既牵涉执法资源的优化配置，又关联企业和民众的执法压力。但这项改革举措要面对基层单位权责界定不明晰，基层执法人员数量不足水平不高，基层执法败诉率高诸方面的挑战。对此，宁波从体制创新、管理变革、技术驱动、队伍建设等方面实施突破，取得了阶段性成果。截至目前，全市县乡一线执法力量占比达90%，街镇一线占比76%，位居全省前列。据浙江省“互联网＋监管”平台工作专班晾晒数据显示，今年1-6月宁波全大市累计执法检查23.3万户次，综合执法条线累计执法检查14.5万户次，居全省首位。

一、实施“金字塔型”行政执法体制变革，推进执法力量下沉

行政执法权重心下移是行政执法体制改革的核心内容，但如果没有良好的体制基础，没有对基层执法权科学配置、职责明晰界定等，改革就会事与愿违。宁波以系统方法推动行政执法体制的优化，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等规定，基于依法赋权，组建并充实基层综合行政执法机构，完善行政执法体制。具体：一是赋权街道乡镇，实现基层政府管理职能与执法职能之间的有效协同。全市156个街道（镇乡）中“54个特大型街镇+40个不同区域特色街镇”通过赋权模式以街道（镇乡）名义执法，其他62个以派驻方式开展联合执法。二是重心下移，推动形成“金字塔型”行政执法结构。坚持把执法资源配置与工作量分布相匹配，推动行政执法队伍体系工作重心下移、力量下沉、资源下倾，不断夯实基层治理工作基础。全市执法人员下沉街道（镇乡）占比76%，幅度居全省前列。三是做实网格，开展片区巡查。1万多名执法力量下沉街道（镇乡）综合行政执法队，由街道（镇乡）统一编组，纳入巡查片区，实现新型网格化执法。江北区慈城镇、鄞州区福明街道、云龙镇等实施网格实体化运作试点进展顺利。

二、强化以“扁平化”为特征的管理变革，夯实基层执法实力

针对传统“执法权限在上级、责任归属在基层”的权责失衡状态，2022年1月1日实施的《浙江省综合行政执法条例》第9条规定：“承接行政执法事项的乡镇人民政府、街道办事处，应当依法行使行政处罚权，并按照规定整合基层执法职责，组建统一的综合行政执法队伍。对暂不具备承接能力的乡镇、街道，县（市、区）人民政府可以通过部门派驻执法队伍等方式开展行政执法工作。派驻的执法队伍应当按照规定，由乡镇人民政府、街道办事处统筹协调指挥。”按照《条例》要求，宁波依法推动管理权限、执法服务向基层延伸。一是信息共享赋能基层。海曙区各镇（乡）街道依托基层治理平台设立“综合行政执法指挥室”，与区指挥中心上下贯通，保证指挥协调机制有序运作。二是构建“执法闭环管理”机制。综合运用“网格精准查”“视频多维巡”“诉求归口理”“智能实时管”“社会随手拍”等途径，查找基层反映强烈、涉及部门多、协调难度大的难点问题，实现“街道吹哨、部门报到”，构建联动有标准、结果有反馈的全周期管理机制。如江北区孔浦街道为治理“油烟扰民”难题，组建工作专班，使用4G油烟探测器，实现全天候餐饮油烟排放源头实时监管。2022年上半年全市“城乡一体化服务监管执法平台”共发现问题111.7万余件，月均上报19.6万，解决（处置）率99.95%。三是形成基层“全科执法”机制。按照《条例》第29条，下沉执法人员打破人员行业界限，打通执法人员使用，创新实行“双主体执法证”，由街道（镇乡）整合成一支队伍开展跨部门的执法活动。镇海区积极探索推进行政执法改革工作中的事权合一，推动执法队伍从“专科执法”走向“全科执法”，有效解决了多头管理、部门推诿的问题。

三、强化以“数字化”为牵引的模式变革，推进基层综合执法的数字化转型

充分发挥数字政府建设的先发优势，宁波运用数字技术对行政执法方式、流程、手段、工具进行系统性重塑，这也是浙江全方位纵深推进数字化改革的应有之义。一是坚持平台联动，提升数字执法水平。“城乡一体化服务监管执法平台”的上线运行，助力宁波“大综合一体化”行政执法改革推向深入。该平台与“基层治理平台”贯通运行，实现源头审批、行业监管与执法处罚之间的无缝衔接，推进行政服务、执法、监管的一体化运行。二是坚持数字赋能，在全省率先探索“PDA移动执法”。从2018年以来，宁波市全面探索推行非现场执法，为综合执法改革积累了数字化经验。近两年来拓展融合省统一浙政钉掌上执法APP，开发建设集指挥协同、智能巡查、执法办案、证据共享为一体的PDA数字化移动执法终端，启用“填空式”“选择式”的电子告知书、电子罚单等电子执法文书，实现从现场取证到罚款缴纳“一站式”办案，案件办结由3天压缩至10分钟左右，在行政处罚领域实现“最多跑一次”，创新“行政执法繁简分流新机制”获评浙江省2021年度县乡法治政府建设“最佳实践”。截至6月底，宁波全市PDA执法量占总办案量97.43%。三是创新基层执法数字化应用场景。开发覆盖乡镇（街道）的“线上合法性审查”标准模块，确保实时掌握审查状态、审查结果等整体情况。推进执法监管“一件事”场景应用，实现建筑渣土“统一监管”、燃气安全“智能预警”、桥梁安全“实时监测”、环卫垃圾“数字管控”、违法停车“智能感知”等具有宁波辨识度的管用好用实用的数字化应用场景。

四、强化以“全科型”为目标的能力变革，全面推进基层执法规范化

针对基层制度规范缺失、法治基础薄弱、保障能力不足等问题，坚持问题导向、需求导向，建立健全与综合行政执法改革相匹配的综合保障机制。一是完善执法规范。聚焦执法关键环节，制定了《宁波市首问负责既问即办“吹哨报到”联合执法办法》《宁波市综合执法行政处罚自由裁量权实施办法》《街道（镇乡）综合行政执法法制审核指导意见》等配套制度，创新“1+3”法制审核协作机制，即街道（镇乡）法制员审核，部门审核+司法所审核+会商审核，率先创新“法检领域”共助“大综合一体化”改革，象山县探索“检执共治”机制，办案质量明显提高，社会满意度大幅上升。二是实施柔性执法。非现场执法“宁波模式”相继得到省委领导批示肯定，住建部两次推广，并写入《浙江省综合行政执法条例》，被评为2021年法治宁波“十佳创新案例”。通过制定不予处罚事项清单，实施轻微违法行为告知承诺制，以“温馨提示”代替“刚性罚单”,以“首违不罚”体现“柔性执法”，提升行政执法民生温度。今年以来共劝阻教育约37万件（次），累计办理轻微违法行为免罚及告知承诺案件488起。三是强化培训管理。编撰《宁波市综合执法教科书式办案指引汇编》《宁波市综合行政执法首案指引汇编》等培训资料，涉及案例200多个，为基层提供执法样板。在全省率先推行教科书式执法，被列入2021年度浙江省有辨识度有影响力法治建设成果。通过线上线下多种途径，组织全市“大综合一体化”行政执法改革“千人大轮训”，开展全科型执法队伍培训，建立执法职业培训基地，并送法下基层，讲师团走街进镇，先后培训5600名“全科型”基层执法队伍。四是注重激励保障。加大“人、财、物”的保障力度，制定《关于推动执法力量下沉基层并纳入属地管理的实施意见》，下沉人员的编制实行“县属乡用”；下沉人员工资、奖金均由街道（镇乡）统一负责；建立考核、评价及职级晋升等激励保障政策；建立干部基层一线选拔机制，畅通执法人员上下、横向交流通道。通过制度完善、流程规范和保障下倾，进一步激发基层活力，增强基层执法改革动力，为加强基层治理能力建设营造良好环境。（原载《法治日报-法治网》2022年9月1日，作者系浙大宁波理工学院公法研究所所长、传媒与法学院副教授卢剑峰 终审霍卫国）