旅行社条例修订背景及新制度调整情况的简要介绍

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1、旅行社条例修订背景及新制度调整情况的简要介绍国家旅游局政策法规司彭志凯一、条例修订背景情况（一）条例的历史变迁1985年，国务院发布了旅行社管理暂行条例，这是旅游 行业第一部由国务院发布的行政法规。1996年，国务院发布了旅行社管理条例，进行了一系列制度调整（如：设立保证金制度等）。2001年，国务院发布了关于修改 旅行社管理条例 的决定， 增加中外合资和外资旅行社的相关规定（增加“外商投资旅 行社的特别规定”）2009年1月21 ,国务院第47次常务会议审议通过，2月20 日，温家宝总理签署国务院令第 550号，发布旅行社条例。 旅行社条例于 2009年5月1日起施行。旅行社条例实施细则已于

2、2009年4月2日国家旅游局第4次局长办公会议审议通过。旅行社条例实施细则于2009年5月3日起施行。（二）条例修订的动因随着旅游业的快速发展，新情况、新问题不断由现，旅行社 在经营体制、经营模式、经营行为上都发生了很大变化。1996 年颁布的旅行社管理条例中的一些条款已经不适应行业 发展的需要，特别是旅行社业在产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱等方面的问题，越来越引起全社会的广泛 关注，直接关系到旅游业的形象和声誉。当前问题表现：产业组织分散表现在，除行业自身特点外，分工不合理，批零体系不健全。企业管理落后表现在，承包桂靠，部门管理 倒桂，对过程监管严重失控。市场秩序混乱方面表现在，

3、恶性竞争，零负团费，强行购物, 企业拖欠等等。（三）条例修订中的一些争议旅行社市场准入的门槛是提高还是降低？旅行社的分类还要不要保留？旅行社业务和分工体系怎样描述？旅行社责任体系如何构建？旅行社质量保证金制度要不要调整？旅行社的审批与监管的关系如何统筹？（四）条例修订中遵循的基本原则着眼于保护旅游者和旅行社的合法权益，体现合理维权、关注民生的特点；着眼于与国际通行规则全面接轨，最大限度地满足旅游经营者做大做强的需求；着眼于机构改革后政府职能的转变，简化行政审批程序，为 旅游经营者提供便利；着眼于对旅游市场的监管，设定层级和属地管理的责任。二、条例新旧对比分析（一）类别划分调整1985年，旅行社

4、管理暂行条例划分为一类、二类、三类 旅行社；1996年，旅行社管理条例划分为国际旅行社、国内旅行社；2009年，旅行社条例取消旅行社类别划分，今后旅行社只有业务划分而没有类别划分。（二）审批权限调整1996年，申请设立国际旅行社，由省级旅游部门审查同意后， 报国家旅游局审核批准。申请设立国内旅行社，向所在地省 级旅游部门申请批准。2009年，申请设立旅行社，经营国内和入境旅游业务的，向所在地省级或其委托设区的市级旅游部门提由申请。申请经营生境旅游业务的，向国家旅游局或其委托的省级旅游部门 提由申请。（三）市场准入条件注册资本金的变化1985年，一类、二类、三类旅行社分别为：50万元人民币、25

5、万元人民币、 3万元人民币； 1996年，国际旅行社不少于150万元人民币，国内旅行社不 少于30万元人民币；2009年，旅行社不少于 30万元人民币。不少于不等于（四）分支机构设立1996年，旅行社每年接待旅游者10万人次以上的，可以设立不具有法人资格的分社；国际社每设立一个分社，应当增 加注册资本75万元，增缴质量保证金 30万元；国内社每设 立一个分社，应当增加注册资本15万元，增缴质量保证金 5 万元；同城只能设门市部，分社跨地域。由审批改为备案2009年，取消接待旅游者人次的限制；旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营由

6、境旅游业务的分社， 应当向其质量保证金账户增存30万元；旅行社分社的设立不受地域限制；旅行社设立分社，在当地工商部门办理登记 后，3个工作日内向设立地旅游部门备案。（五）质量保证金数额1995年，一类旅行社60万元，二类旅行社30万元万元，三 类旅行社10万元；1996年，国际旅行社 60万元，国内旅行社 10万元；2002年，经营由境游业务的旅行社160万元；2009年，旅行社20万元，经营由境游业务的旅行社140万元，可凭银行担保，3年无过错退50%（六）旅行社的经营1996年，10条内容对经营、合同、投诉等作曲了一般性规 定；2009年，内容进行了全面调整，共有 17条，对“零负团费”

7、作由了禁止性规定， 细化了合同、权利和义务，这也是本次 修订的重点； 核心内容（七）旅行社的年检1996年，旅游部门对旅行社每年进行一次年度检查，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关文件、材料;2009年，取消对旅行社的年检， 规定旅行社及其分社应当接 受旅游部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿 等情况的监督检查， 并按照国家有关规定向旅游部门报送经 营和财务信息等统计资料。（八）监督管理1996年，旅游行政管理部门应当依法加强对旅行社和外国旅 行社常驻机构的监督管理，维护旅游市场秩序；2009年，旅游、工商、价格、商务、外汇等部门应当依法加 强对旅行社的监督管理， 发现

8、违法行为，应当及时予以处理； 对旅行社诚信记录、旅游者申诉信息进行公告。（九）法律责任1996年，责令停业期限为15至30天，对旅行社的罚款最高 额度1万元以上5万元以下；2009年，责令停业期限为1至3个月，对旅行社的罚款最高 额度10万元以上50万元以下；增加了对导游和领队的处罚， 额度为1万元以上5万元以下; 对旅行社承包、桂靠作曲了禁止性规定。三、条例及细则核心内容（一）关于旅行社的定义条例第2条规定，本条例所称旅行社，是指从事招徒、 组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开 展国内旅游业务、 入境旅游业务或者由境旅游业务的企业法 人。（二）关于旅行社业务的解释细则第2条解

9、释条例所称招徒、组织、接待旅游者提供 相关旅游服务，主要包括：安排交通、住宿、餐饮、观光游 览、休闲度假、导游、领队、旅游咨询、旅游活动设计服务。 旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务：接受旅游者委托，代订交通客票、代订住宿和代办由境、入境、签证手续等；公务委托有界定接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、 会议、展览等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务；接受企业委托，为其各类商务活动、 奖励旅游等，代办交通、 住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务。三大业务有特指细则第3条解释条例所称国内旅游业务是指招徒、组织、接待中国内地居民在境内旅游的业务；入境旅游业务指招徒、

10、组织、接待外国旅游者来我国，香港和澳门特别行政区 旅游者来内地，台湾地区居民来大陆旅游； 以及招徒、组织、 接待在中国内地的外国人， 在内地的香港和澳门特别行政区 居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务；生境旅游业务指招徒、组织、接待中国内地居民由国旅游，赴香港和 澳门特别行政区和台湾地区旅游，以及招徒、组织、接待在 中国内地的外国人， 在内地的香港和澳门特别行政区居民和 在大陆的台湾地区居民由境旅游的业务。行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务；（三）关于旅行社的设立与变更条例第7条规定，申请设立旅行社，经营国内旅游业务 和入境旅游业务的， 向所在地省级或其委托的设区的市级旅

11、游部门提由申请，受理部门20个工作日作由许可与不许可的决定；条例第8条规定，旅行社取得经营许可满两年，且未因 侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以中请经营由境旅游业务。设立分社、门市部必须备案条例第10条规定，旅行社设立分社的，应当在工商部门办理登记后，3个工作日内向所在地旅游部门备案；细则第23条规定，旅行社设立服务网点，办理登记后，3个工作日内向所在地与工商部门同级的旅游部门备案；条例第12条和细则第12条对旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等作曲了具体规定。（四）关于质量保证金存入方式问题条例第13条中规定，旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内，在国务院

12、旅游行政主管部门指定的银行 开设专门的质量保证金账户，存入质量保证金，或者向国务院旅游行政主管部门提交依法取得的担保额度不低于质量保证金数额的银行担保。质量保证金利息属于旅行社所有。（五）关于旅行社质量保证金的动用条例第15条规定有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金：旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。质量保证金动用后要补足条例第16条规定人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔

13、偿款。旅行社要在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。（六）关于旅行社的经营这一章是本次条例修订的重点针对“零负团费”问题，条例第27条规定，旅行社不得以低于旅游成本的报价招徒旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；针对旅行社与旅游者的纠纷问题，条例第28条对合同14事项内容进行了细化。对签订合同要格外注意条例第29条规定，旅行社在与旅游者签定旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作由真实、准确、完整的说明。旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释；对格式条款有两种以上解释的，

14、应当作由有利于旅游者的解释；格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。委托代理有新规矩，谁组团谁责任针对互为代理问题，条例第 36条规定，旅行社需要对 旅游业务作由委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社， 征得旅游者的同意， 并与接受委托的旅行社就接待旅游者的 事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及标 准，约定双方的权利、义务。针对接待社甩团问题，条例第37条规定，旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作

15、由委 托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作由委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当承担连带责任。转、拼要征得游客同意针对拼团和转团问题，细则第 35条规定，旅游行程开始前， 当发生约定的解除旅游合同的情形时，经征得旅游者的同 意，旅行社可以将旅游者推荐给其他旅行社组织、接待，并 由旅游者与被推荐的旅行社签订旅游合同。未经旅游者同意的，旅行社不得将旅游者转交给其他旅行社组织、接待。对导游、领队的权益保护有新要求！条例第30条规定，旅行社组织由境旅游，应当为旅游团安排领队全程陪同。条例规定第 32条规定，旅行社聘用导游、领队要

16、签订 劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。条例第34条规定，旅行社不得要求导游、领队人员接 待不支付和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本 的旅游团队，不得要求导游、领队人员承担接待旅游团队的 相关费用。设立分社和门市部、办事机构有本质区别针对旅行社发展的需求，条例第10条规定，旅行社分社的设立不受地域限制。 分社的经营范围不得超生设立分社 的旅行社的经营范围。条例第 11条规定，服务网点应 当接受旅行社的统一管理，不得从事招徒、咨询以外的活动。细则第28条规定，旅行社设立的办事处、代表处或者联络 处等办事机构，不得从事旅行社业务经营活动。发生滞留要及时报告针对滞留问题，条例

17、第40条规定，旅游者在境外滞留不归的，领队应当及时向驻外使领馆报告，旅行社接到报告 后应当及时向旅游行政管理部门和公安机关报告，并协助提供非法滞留信息。旅行社接待入境旅游发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向旅游行政管理部门、公安机关和外事部门报告，并协 助提供非法滞留者的信息。（七）关于法律责任针对承包桂靠问题，条例第47条规定，旅行社转让、由租、由借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门 责令停业整顿1个月至3个月，并没收违法所得；情节严重 的，吊销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社经营许可证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营,没收违法所得，并 处10万

18、元以上50万元以下的罚款。虚假宣传和低价竞争有人管针对虚假广告和宣传，条例第53条规定，旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的， 由工商行政管理部门依法予以处罚。针对恶性竞争问题， 旅行社以低于旅游成本的报价招徒旅游 者，或者存在其他旅游价格、收费违法行为的，由价格主管 部门依法予以处罚。自费项目要写在合同里！针对自费项目问题，条例第 28条明确规定，旅行社与 旅游者签订的合同事项中要载明： “需要旅游者另行付费的 游览项目及价格。”条例第54条规定，旅行社未经旅游者同意在旅游合同 约定之外提供其他有偿服务的， 由旅游行政管理部门责令改 正，处1万元以上5万元以下的罚款。

19、条例第46不履行合同义务，处罚力度大啦！针对甩团、擅自变更计划、强迫购物等问题, 条规定有下列情形之一的，对旅行社由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正,处10万元以上50万元以下的罚款；对导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门责令 改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销 旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。拒不履行旅游合同约定的；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；欺骗、胁迫旅游者购物或者参加另行付费的游览 项目的。考虑到现实情况，细则第 37条规定，当发生不可抗力、危 及旅游者人身、财产安全，或者非旅行社责任造成的意外情 形，旅行社不得不调整或变更行程时，应事前

20、向旅游者作由 说明。确因客观情况无法在事前说明的，应在事后作曲说明。千万慎重选择产品供应商啊！细则第53条规定旅行社为接待旅游者而选择的交通、住宿、餐饮、景区等企业，不具有合法经营资格或者接待服务能力 H 由县级以上旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，处违法所得3倍以下但最高不超过 3万元的罚款，没有违法 所得的，处1万元以下的罚款。（八）关于政府引导的问题对旅行社的激励政策除放宽分支机构限制和质量保证金实行动态管理外，实施细则中还有：豉励旅行社实行服务质量等级制度；豉励旅行社向专业化、网络化、品牌化发展；豉励旅行社依法取得保险销售代理资格，并接受保险公司的委托，为旅游者提供购买人身意外伤

21、害保险的服务。（九）关于条例及细则中有关问题的说明1、关于管理权限问题旅行社条例总则中规定，国务院旅游行政主管部门 负责全国旅行社的监督管理工作。县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责 负责本行政区内旅行社的监督管理工作。县级以上各级人民政府工商、价格、商务等有关部门， 应当按照职责分工，依法对旅行社进行监督管理。旅行社条例实施细则总则中规定，县级以上旅游行政管 理部门对旅行社及其分支机构的监督管理，应当按照条 例、实施细则的规定和职责，实行分级管理和属地管理的 原则。在分级管理和属地管理的关系上，可能会成为今后省、 市与区县执法如何分工的一个焦点问题。2、关于旅行社质保金的划拨除人民

22、法院外，只有旅游部门可以动用质量保证金。但是，条例对旅游部门异地动用质量保证金没有限制，理论上可行，但实际操作中肯定会有阻力，需要监管司由具体操作 办法。3、关于旅行社的监管问题条例第41条规定，旅游、工商、价格、商务等有关部 门应当依法加强对旅行社的监督管理，发生违法行为，应当 及时予以处理。旅行社损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅游、工 商、价格或者商务部门申诉，接到申诉的部门应当按照其职 责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况告知旅游 者。4、关于质监所的执法依据问题实施细则中规定，县级以上旅游行政管理部门，可以在其法 定权限内，委托符合法定条件的同级旅游质监执法机构实施 监督检查

23、。县级以上旅游行政管理部门对旅行社及其分支机构监督 检查的，应当由两名以上持有行政执法证件的执法人员进 行。5、关于对旅行社的处罚问题细则第59条规定，对旅行社作曲停业整顿行政处罚的，旅 行社在停业整顿期间，不得招徒旅游者、签订旅游合同。停 业整顿期间，不影响已签订旅游合同的履行。需要说明的是，旅行社年检取消后，不能再用过去“暂 缓通过”、“不予通过”的方式对旅行社进行处罚。四、对未来发展趋势的预测到2007年底，入世过渡期已经结束，各行各业都在开始兑现相应的承诺。对于旅行社行业而言，开放直接要求不多，且基本已经兑现。由于旅行社在旅游领域中的特殊功能，使开放问题成为牵一发动全身的问题，而且其他

24、方面的开放也直接影响旅行社行业的市场结构和发展。基本判断：一是未来的几年内，旅行社行业可能会有一个大洗牌的过程，并会由现一个“大动荡、大分化、大改组 ”的局面。二是旅行社要想占领市场， 走品牌化、网络化、标准化 发展 道路会成为必然选择。三是现有市场格局可能会发生新的变化，大致会由现两类情况，概括起来就是“三个主导和四个一部分”。三个主导：一是新生力量主导， 以携程旅行网等为代表，会在市场上形成一种主导性的力量；二是外资主导，随着进一步开放，外资在促进整个市场分工体系上会起到主导性作用；三是民营企业主导， 除旅行社的自身改制外，主要是将有一批其他领域的民营企业集团进入市场，而且会进行系列化和网络化发展，这种现象已经发生。四个“一部分”：一是倒闭一部分，现在每年几百家旅行社倒闭，已经形成常规；二是合并一部分，通过对旅行社进行整合（如港中旅等企业），促进企业做大做强；三是边缘化一部分，在市场上的份额、影响力和发展后劲都 会下降；四是发展一部分，着重在品牌化、网络化方面，有利于与国 际接轨，形成竞争优势。