财税法学家呼吁：落实税收法定原则 深化税制改革

刘剑文：重要的税制改革都要上升为法律

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重要问题的决定》里面，财税改革作为重点内容突出出来，甚至可以说十八届三中全会决定里面，财税改革是所有改革的一条主线。现在通常讲三中全会讲的改革是六大改革，即政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设，其实这六大改革跟财税改革紧密相连。因为这次改革有一个总目标，这个目标就是实行国家治理体系和治理能力现代化。

全会决定第五章中的财税改革主要讲三大改革，一是预算制度改革，二是税收制度改革，三是市场与主体责任相适应的改革。

企业家应关心税收的收与支

对企业家而言，不应只关心收的部分，更应关心支的部分。比如说像预算改革，现在要求建立全面预算，公开透明预算。这种制度安排里面很多方面跟企业家相关，比如“四本预算”，企业家如果缴税了，但是不知道钱用在什么方面，企业家应该不会有成就感。所有的改革中，财税改革是重中之重，牵一发而动全身。

这三大改革有着紧密逻辑关系，比如要推动税制改革，如果没有告诉全社会这个税收上来后最终要用在什么地方，就会给税制改革带来诸多困难和矛盾。如果政府把这个钱用得公开透明，税制改革就可以减少很多不必要的矛盾。

今年1月1日，新的《预算法》已经正式生效，以前政府钱是不够花的，现在政府钱是花不完的。因为谁收钱、谁花钱，都有严格规定，这在一定意义上减轻了企业的负担。当政府无穷无尽、不受限制地花钱时，企业的负担相对而言就会增加。

预算是干什么的？预算就是要规范政府的收支行为，过去《预算法》强调宏观调控，政府用预算来治民，治老百姓。现在新的《预算法》，是通过《预算法》治官、治权。《预算法》里面很多制度跟企业相关，比如地方债问题、财政转移支付资金问题。任何机关部门不能给收入部门下达任务。

只有当我们拥有了一个公开透明的预算环境，税制改革才能顺理成章，而税制改革是要解决整个蛋糕如何分配的问题。

重要的税制改革都要立法

改革就是让一艘大船航行在大海里顺利航行，如果没有法治，这艘大船就不知道往哪个地方航行，法治就好比是改革的指南针、方向盘。

各种改革政策出来就相当于完成了顶层设计。什么叫作顶层设计？顶层设计最终是要形成法律，而法律是要体现民情、民意、民智、民恵，不是改革制定者或者政府部门几个人确定了就完成了，那是不可以的。现在改革跟以前不一样，很多重大改革事项的出台，首先要广泛听取民众意见，最终上升为法律。今后很多税法出台绝对不是像以前政府出台一个法规文件那样简单随意，现在很多重大改革，特别在税制改革过程中需要上升为法律。过去一直认为，改革和立法是矛盾的，立法阻碍改革，但是现在中央已经定调，改革要在法制框架下进行。

什么叫法制框架？一个是强调合法性思维。这个改革合不合法，符不符合宪法法律规定，符不符合保护企业、企业家和纳税人的利益。还要强调权利和义务。政府既有权利也有义务，纳税人、企业家同样既有义务，又有权利。合法性里要强调程序，再好的改革，如果没有经过程序，不强调程序的正义，改革都会受影响。

税收法定原则意义很大

还有责任问题，对于企业家而言，他们需要一个稳定的法治环境，这个稳定的法治环境，在税收领域着重强调税收法定问题，就是说要对企业家、老百姓征税应该首先制定法律。这是一个最重要的原则，如果没有法律，政府擅自征税，朝令夕改，就不会有稳定性，企业家也就不会有安全感。

所以，从十八届三中全会决定第八章第27条强调落实税收法，到今年3月份《立法法》修改，牵动万人之心。《立法法》规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须制定法律，为实现宪法确立的税收法定原则提供了制度保障。

这个意义很大。因为有了这些规定，就不会发生在2004年和2005年初的成品油消费的三次提高。企业家不会担心政府在某一个夜晚里面突然修改增值税或者资本税、企业所得税。因为这样做是违法行为。企业家发展需要一个稳定的环境，这个稳定环境就是法律环境，而我们讲的法治的核心就是要规范，控制、限制政府的权力。只有法治才能让政府权力不任性。

今年3月的《立法法》对税收法律的修改，在我看来是对整个国家、整个社会进行的一次税收法定的普及，一种教育。

前不久，全国人大常委会对本届人大的立法规划做出修改，在2018年3月份将有7个税种要提交全国人大常委会审议，这7个税种是增值税法、消费税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶税法、耕地税法。2020年以前，还有一些税种也会陆续上升到法的高度。落实税收法有一个时间表，这是创造一个良好的环境。因为法治是改革的压舱石，法治对改革很重要。

汤贡亮：税收法定是税收制度的红线

三中全会决定提出，完善税收制度，稳定税负，加强税收立法，落实税收法定原则，正确处理好中央和地方关系。

这些年，在国民收入分配和经济运行当中税收的影响和作用日益加深，一次分配完成后，在再分配、第三次分配过程中，税收调节都发挥了重要作用，但是这种作用始终只是辅助性作用。不是所有的房价、物价都完全靠税收来调节，税收只是一个方面。比如房地产税是对地方政府财政收入的一个重要补充；对楼市的调节作用非常有限，尤其是城市房价，供求关系起决定性作用，税收并不是最重要的因素。

必须有人大立法才能收税

税收要法定，也就意味着必须有法律规定政府才能征税。按照十八届三中、四中全会精神，在依法治国、财税改革发展过程中，财税法治将获得进一步发展，税收制度也将进一步完善。

今年8月5日，新调整的十二届全国人大常委会立法规划公布，7个税法列入立法规划一类项目。包括环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶税法、耕地占用税法等。

贯彻三中、四中全会精神，我们必须要以税收法定原则作为深化改革的一个红线，考虑税制改革深化问题。

今年初的全国人大会议上通过了对《立法法》的修订，在两会后中央有关部门做出了贯彻落实税收法定原则的实施意见，大体思路是拟新开征的税种必须通过全国人大立法的方式来，不再出台新的税收条例。比如，房地产税，虽然现在还存在一些讨论，正式立法实施还需较长的一段时间，需要多方全面的调研和探讨，但是今后要开征房地产税，必须经过全国人大立法。

在我国现行的18种税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税3部法律由全国人大立法规定征收外，其余的15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。在2020年全面落实税收法定之前，国务院还会对某些税收要素形成法规，做一些调整，然后在一定时间内能够尽快地创造条件，上升为法律。

改革依据法律 立法引领改革

以税制改革促进立法，重大改革要依法有据，只有改革推进了，到位了，立法才能够顺利推进。比如只有税率简化了，税制改革深化了，税制要素统一了，才能推行立法。反过来，立法要引领改革，比如增值税改革怎么样按照增值税法的要求逐步把内容能够凝聚起来，上升到法律。比较成熟的法律体系，法律不能经常变动，要规范，只有经济形势变化了，必须修改的时候才能修改。

目前在正确处理中央和地方关系上，还需要进一步调动地方政府的积极性，深化推进税制改革，保证中央和地方财税关系的稳定。当前亟须立法，以便规范地方税收法律体系和法律制度，进而推进地方税率体系完善。从国际经验来看，无论是联邦制分权型国家，还是中央集权国家，在正确处理中央地方关系上都有很多新举措。

中央对于地方体系有很多精神，十六届三中全会提出，在统一税收的前提下，赋予地方适当的税收管理权。“十二五”规划提出，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。十八届三中全会进一步提出，要完善地方体系，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定情况下，理顺中央和地方的收入划分。给我们指引了方向。

问题在于，按照税收法定原则，税收工作必定要有税法依据，中央《决定》和“十二五”规划所提赋予地方适当的税政管理权应有怎么样的税法依据方能落到实处？

在当前的背景下，关键在于如何推进“营改增”。“营改增”的减税效应很明显，适当降低了一部分小微企业的税收负担，促进了我国税收制度完善。但是，在目前情况下，按照三中全会精神要推进改革，减少税率，这个过程当中有很多问题需要研究，我们的建议是当前要进一步做好深入调查研究，从实际出发，总结实践经验，做好顶层设计，确定符合我们国情的改革方案。

2012年，全国营业税收入15751亿元，占全部税收总额的14.22%，占全部地方税收收入的50.23%，是地方税收的主要来源。增值税属于共享税，如果营业税全部实行“营改增”，并按75：25的分成比例计算，地方财政要减收11813亿元。将营业税整个都纳入增值税，将会对地方政府收入的来源造成很大的影响，它所带来的地方政府收入的缺口弥补问题就成为地方税主体税种的选择必须考虑的重要因素，成为继续推进“营改增”绕不过去的坎。