智库｜论经济园区的高质量发展

文/杨枝煌 国家治理协同创新中心研究员；陈尧 中共广东省委党校经济学部。

一、我国经济园区发展概况

作为一种有效的组织形式及重要载体，经济园区已成为我国区域经济发展的核心动力和经济增长极，显示了强大的创新优势和竞争优势。各具特色的经济园区，在促进人口和产业集中、发展现代工业以及提高区域竞争力等方面，产生了巨大的集聚经济效应，已经成为其所在区域参与全球竞争的重要力量。

一是建立起多种类多层次的特色园区。1984年，在借鉴经济特区成功经验的基础上，国家商务主管部门主导在上海、天津等沿海城市设立首批14家国家级经济技术开发区。至2019年，219家国家级经济技术开发区由东向西、由沿海向内陆纵深推进布局，成为改革开放的第二梯队和“试验田”；科技主管部门则主导建立了168个国家级高新区；国家计委及后来的发展改革委主导建立了19个国家级新区；农业主管部门建立了28个农业高新技术产业示范区或现代农业产业园；海关主管部门建立保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区6种类型的海关特殊监管区域135个；商务主管部门建立了17个边境经济合作区、6个跨境经济合作区、82个境外经贸合作区，以及12个境内关外的自由贸易试验区、新设的6个自由贸易试验区、增设的上海自由贸易试验区临港新片区、海南自由贸易港的加快探索建设，影响深远。另外还创新了“两国双园”模式，在钦州建立中国与马来西亚合作的钦州工业园区，在关丹建立中国与马来西亚的关丹工业园区。

二是创新园区发展模式，由国内向海外扩展。自2004年开始，我国先后与马尔代夫、格鲁吉亚、澳大利亚、韩国、瑞士、冰岛、哥斯达黎加、秘鲁、新加坡、新西兰、智利、巴基斯坦12国签订自由贸易协议，与东盟整体签订自由贸易协议，与东盟、智利、新加坡、巴基斯坦等签订了自贸协定升级版。此外，我国积极推动与周边国家的次区域合作。如在东北亚地区推动包括俄罗斯、朝鲜、蒙古、韩国参与的图们江地区经济合作；在中亚地区推动包括中亚五国以新亚欧大陆桥为纽带的新丝绸之路地区开发；在东南亚地区推动包括越南、老挝、缅甸、泰国等国共同参与的澜沧江—湄公河次区域经济技术合作和泛北部湾经济合作。2013年我国开始推进“一带一路”建设，设立了“六走廊三通道”，包括：丝绸之路经济带上的中蒙俄经济走廊、新亚欧大陆桥经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊、中国-中南半岛经济走廊，连接“带和路”的中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊，以及21世纪海上丝绸之路的中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道、中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道、中国—北冰洋—欧洲蓝色经济通道。

二、我国经济园区发展取得的成就

经过多年的探索和发展，我国经济园区取得了巨大成就，形成了具有特色的经济园区发展道路。

1. 促进地方经济社会快速发展

从所在地看，经济园区都是所在地市或省会城市的发展引擎，一些县设立的工业集中区更是整个县域经济的翘楚。从全国看，所有园区的GDP也占据了全国较高比重，成为整个国家经济的重要支撑。从产业发展来看，园区中的企业往往是某个行业的龙头企业，或者在园区中已经形成上下游产业链，形成各个行业的产业集群。经过多年发展，我国已成为世界规模的制造业大国，制造业占全球制造业的比重已超过25%，是唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。

2. 我国成为货物贸易大国的一大动力

一是通过优化外贸经营主体，扩大外贸对象，占领更多全球贸易比例。一方面，园区企业大多为优质企业，产品面向国际市场；另一方面，园区企业很多是外资跨国企业，不仅有自身内部贸易，而且有国际采购。因此，园区支持企业技术创新、制度创新和管理创新，培育了一批国际竞争力强的龙头企业和跨国公司；支持中小企业开拓国际市场，增强外贸发展活力，从而推动我国外贸全球占比提升到2018年的11.75%，高于同期美国的10.87%。

二是通过优化国内区域开发开放，促进对外贸易平衡。东部沿海发达地区发展起来后，带动欠发达地区，同时，国家通过中部崛起、东北振兴、西部大开发等战略，支持中西部开辟新的园区承接外向型产业转移，推动东中西部协调和可持续发展。三是通过优化贸易结构，打造外贸竞争优势，提升贸易增加值。园区不断打造外贸竞争的质量、技术、品牌和服务新优势，打造“中国品质”“中国服务”“中国品牌”“中国技术”的外贸良好形象，着力推动高技术、高品质、高附加值产品和装备制造产品出口；不断推进外贸模式创新，大力发展跨境电商，培育贸易新业态；大力发展服务贸易，促进服务贸易和货物贸易协调发展。同时，积极扩大进口，推动外贸平衡协调发展，极大地提升了外贸增加值。

3. 实现从边境开放到境内开放的阶梯

我国入世后不断融入世界经济大循环和国际大分工，不断推进开放的广度与深度，产业园区成为不断创新和提升的开放载体。从各类经济园区，到边境经济合作区、跨境经济合作区，境内关外的海关特殊监管区、自由贸易试验区，以及双多边的自由贸易区，境外的境外经贸合作区、两国双园和“一带一路”六大经济走廊，实现了边境开放向境内开放的科学转变和战略提升，从世界工厂变成世界市场。

4. 积累了经济建设和体制改革经验

一是建立了园区发展体系。经济园区发展呈多种类多层次状态，不仅有商务主管部门的经济技术开发区、自由贸易试验区、边合区、跨合区、境外经贸合作区、自由贸易区，还有发展改革委、农业、工信、科技等部门的国家级新区、现代农业园、汽车产业园、高新区等类型；不仅有国内的园区，还有国外的境外经贸合作区、经济走廊。二是走出了贸工技一体化发展道路。由一般贸易到“三来一补”加工贸易，及频繁进出的转口贸易和中间品贸易，逐步扩展为服务贸易、技术贸易、文化贸易等高附加值贸易，甚至数字贸易，逐渐形成了贸工技一体化的外贸发展格局。三是形成了产业发展路径。从政府主导到规划先行再到载体建设，各类经济园区不断转换发展思路，从而推动民营经济、外资经济、国有经济在园区共同发展共同繁荣。四是试点了大部门政治体制。各园区为解决机构臃肿弊端，提高工作成效，试行大部门体制改革，如有经济技术开发区，仅设党委、管委会、纪委，下设党办加挂管委会办公室、党群工作部、综合治安办公室、纪委办、环境与国土资源局、规划建设与交通运输局、科技经济发展局（挂安全生产监督管理局牌子）、投资促进局、教育文体旅游局、民生保障局、财政局、市场监督管理局等十几个部门，和国家相关部委进行有效对接，真正建立了大部门制度，实现了精兵简政。

三、我国经济园区发展存在的问题

1. 功能趋同化

大多数园区都定位于对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、总部经济等功能，引致商务、发改、科技、农业等部门激烈的招商引资竞争，造成部分土地、人力、财力等资源的浪费，产生经济园区特色不鲜明、开放仍有制约等问题。

2. 行政干预过多，导向偏离初心，市场作用未得到足够重视

不少园区在建设过程中，追求GDP增长趋向仍然存在，行政干预过多，而市场却未发挥应有作用。一些地方未切实从实际出发，以至多个产业园区功能重叠，出现了资源错配、效率损失等问题；有的地方政府产业政策引导不足，规划忽视自身特色，招商引资中产业定位不准、不配套，园区缺少产业氛围，难以做到与市场无缝对接。

3. 自主发展能力薄弱，抗风险能力不足

多数园区自主发展能力依然薄弱，存在产业集聚度不高、传统产业附加值低、高新技术产业所占比重较低、大项目引进不足、辐射带动性不强、现代生产性服务业发展滞后、科技创新水平仍然落后等问题。此外，自身抗风险能力不强，一旦遭遇国际贸易争端，会对其发展带来严重后果。

4.发展体制机制有待理顺

一是专门的园区开发相关法律阙如，使得园区创新发展无法可依，一些地方耕地资源被占用，生态环境被破坏，各种开发融资平台野蛮生长，造成了庞大的地方债负担。二是部分园区管委会管理体制僵化。自主审批权大都仍控制在省，且部门各自为政，信息不通，导致行政效率大打折扣。三是相关的管理人才、专业人才缺乏，尤其是专业性技术人员和高科技人才严重短缺，阻碍了园区的高质量发展。

四、新时期推进我国经济园区高质量发展的对策建议

（一）注重资源整合提升，打造高质量发展的经济园区

针对当前经济园区产业同构、同质化、重复建设、功能相同等突出问题，应做好园区的客观评估，进行属地化整合，推进东中西部协调发展，提升各类经济园区发展质量。通过做减法，清理不合格园区，合并整合功能相似园区；通过做加法，合理增设融合工业、农业、科技业、服务业等综合产业经济园区；通过做乘法，复制推广创新经验，打造更高水平自由贸易试验区或自由贸易港，提高园区的要素集聚能力、经济支撑能力、辐射带动能力；通过优化、提升和整合，将潜力巨大的特色园区规划发展为特色小镇。

（二）注重上下游运作，打造全产业链、高价值链和核心创新链

新时代我国经济园区应在高质量发展的旗帜下，针对自主发展能力薄弱、抗击风险能力不足问题，注重全产业链、高价值链和核心创新链的打造，参与和引领国际分工，建立自主可控的产业链。

一是突出全产业链招商。坚持“引进大项目”和“完善产业链”并举，围绕产业转型升级，规划“核心企业—产业链—产业集群—产业基地”布局，抓住关键环节、关键技术、关键零部件，盯住目标企业，找准突破口，锁定重大项目，掌控产业链和供应链关键环节，以大项目引进带动产业集聚，打造独立自主的全产业链和全产业集聚区域。

二是占领价值链高端。坚持高端化、智能化、融合化的要求，不断完善招商引资标准和项目准入条件，拉高发展标杆，提高发展质量，明确衡量价值标准，由过去单纯衡量项目的投资强度和产出效益向高质量、高水平转变，确保招商引资和项目建设的质量和效益，加快平台经济发展，构建现代产业体系，推动传统产业转型升级，集中力量打造高端产业集群。

三是建立核心创新链。坚持以科技为先导，以创新为旗帜，增强经济园区自主创新能力，掌控产业链和供应链关键环节，实现大数据、人工智能、芯片等我国落后产业的追赶和超越，全面推动传统产业由低端向高端的转型升级，提高经济园区的核心竞争力，占据国际竞争的制高点。

（三）注重治理能力现代化，打造国际一流营商环境

一是构建园区专属法律体系。健全经济园区的相关法律体系，对监管部门、市场经济主体的权利与义务、经济活动等方面严格立法，坚守底线，防范国家和公共安全的潜在风险，在给予经济园区优惠政策和管理自主权的同时，对于安全生产、重大融资等行为要严格遵循法律规定，严把监管关。

二是建立归口管理部门。明确经济园区归口管理部门为商务主管部门，而不能再分散于发展改革、科技、农业、工业和信息化等部门，从而实现统一监管、统一规划、统一服务，提升政府与市场的互动效率。

三是创新园区监管模式。优化调整管委会组织机构，推行政园合一型管理模式，在园区的整体规划布局、公共服务、产业联系、基础设施建设等方面由政府主导、引导，在招商引资、产业发展、利益分配等方面由园区内企业主导。整合、发挥园区、政府的资源与创新优势。同时，提高园区对市场信息的敏感度、园区与市场的对接能力，以及园区的运作效率和经济效益，实现治理体系治理能力现代化。

四是建立合理的评价体系。根据商务部自2015年启动的综合考评体系，完善产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能、营商环境等指标，建立科学有效的量化评估标准，创新引领未来园区发展。

五是大力建设四类优秀人才队伍。实现园区经济管理队伍，具有战略眼光和管理水平，具有服务精神和服务意识；企业高管人员，既能够做好日常管理，又能够做好投资规划；科技研发人才，加强基础学科素养，特别是物理、数学、化学、法律、人文、音乐、美术、医学等学科，同时加快引进和配备紧缺的高端人才；教育培训人才，能够培养人的批评思维、逻辑思维、逆向思维、系统思维等方面的能力，提高人的洞察力、想象力、创新力。

（四）主动融入和服务国家战略，打造全新现代化园区升级版

一是主动融入和服务国家区域发展战略，试点建设超大型经济园区共同体。从国家层面加强经济园区的顶层设计和规划，创新设立大湾区等特大型超大型经济园区。重点建设京津冀科技研发试验区（含雄安新区），长三角全域产业应用引领区（含长三角一体化示范区），“粤港澳+闽台”、“一国两制”融合区（含粤港澳大湾区），黄河几字湾、东北三省＋内蒙古、云桂+东南亚的加工贸易集中区等特大型经济发展共同体。

二是主动融入和服务国家创新战略，建构新型综合经济体。在整合优化各类园区的基础上，加快建设符合各地区的园区经济综合体。其中，最为关键的是进行国企民企外企的混合所有制改革，推进现代化教育和农业，构建百/千年老店发展机制，控制产业链关键环节的全球格局。

三是主动融入和服务国家自由贸易区战略，建立中国自由贸易区四大圈层。推进海峡两岸及港澳与蒙古签订自贸协定，最终建立起大中华自由贸易区；以中国—巴基斯坦自由贸易区为范本，加快布局与重要经济体的自由贸易区，建立开放水平最高的双边自由贸易区体系；以中日、中印自由贸易区为突破口，推动建立亚太自由贸易海陆平原。以中日、中印自由贸易区为新突破，建立区域全面经济伙伴关系，即由东盟十国+中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度16国统一市场的全球最大自由贸易区；继续贯彻实施“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”的全方位外交布局，建立全球线上线下的自由贸易区。立足周边国家，建立中国与周边国家自由贸易走廊；利用先进计算机网络技术，建立网上自由贸易区。

四是主动融入和服务“一带一路”建设，推动建设人类命运共同体。经济园区不仅可以在国内发展，复制推广到国外发展，还可以联合外资共同开发第三方市场，真正成为以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等为主要内容的“五通示范区”，成为产业链共同体、生态链共同体、价值链共同体、利益共同体、责任共同体和命运共同体“六大共同体先行区”。