长三角议事厅｜长三角创新飞地跨界合作的特征与发展路径

自2018年长三角一体化发展上升为国家战略后，沪苏浙皖三省一市间的协作愈发紧密。飞地，是其中之一表现。

2020年12月20日，科技部发布了《长三角科技创新共同体建设发展规划》（国科发规〔2020〕352号），明确三省一市的高校、科研机构、企业、中介机构等创新主体实现跨界合作，推动创新要素跨省界自由流动。

随着长三角区域一体化进程的深化，长三角飞地经济不断发展，反向飞地、双向飞地如雨后春笋般不断涌现，尤其浙江越来越多的市县加入、或者计划加入到上海设立人才、科技、产业孵化等创新飞地的行列。

笔者根据国家科技部、长三角三省一市科委/科技厅、地市科技局官方网站以及新闻媒体报道，采集长三角各地市跨省界在上海设立的创新飞地情况，统计发现，从2013年至2020年年底，长三角区域内其他城市在上海设立创新飞地共24家，其中浙江省为20家，占84%，2019年设立了16家，占67%（图1）。峰值出现在2019年，表明2018年长三角区域一体化发展上升为国家战略后，各地市采取了在上海设立研发中心等积极举措响应、贯彻落实长三角区域一体化发展国家战略。从飞入地来看，这些跨省界创新飞地的飞入地主要集中于上海嘉定区和闵行区；从飞出地来看，大部分是浙江省各市县独立在上海设立，主要形式为买楼或租用办公楼。

图1  2013-2020年长三角跨省在沪创新飞地设立情况 本文制图均由作者提供

一、长三角创新飞地合作特征

随着长三角区域一体化进程的推进，浙江、江苏、安徽三省到上海设立人才、科技创新飞地呈现出蓬勃发展之势，主要呈现出如下特征：

（一）产业定位清晰

长三角创新飞地产业定位主要集中于智能制造、集成电路、高端装备制造、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业。对24家创新飞地主导产业词频分析发现，高端、智能、新能源、装备制造、电子信息、生物医药、新材料等均出现10次及以上，战略性新兴产业领域是其他城市对接上海产业创新发展的重点领域。这与上海拥有战略性新兴产业发展的优厚条件密切相关，如一流的科研机构、高校以及发达的市场和高层次的人才。如嘉善国际创新中心（上海）产业定位为高端装备、新一代信息技术、健康医疗、节能环保，乐清市·南翔镇科创合作基地产业定位为智能制造、电子信息、生命健康、新材料、新能源等新兴产业。

（二）政府主导明显

根据开发管理模式的不同，“创新飞地”可以分为：①飞出地主导模式，主要由飞出地进行投资，开发建设和日常运作也多依托飞出地的开发区、政府或投资公司；②飞入地主导模式，管理和开发机构主要由飞入地主导，规划、建设和招商等工作也主要依托所在地政府或投资公司，而飞出地则主要负责协助招商等工作；③双方共管模式，多由两地共同出资，并共同负责园区的规划、开发、管理等事务；④多尺度参与模式，不仅涉及飞出地和飞入地政府，同时其他尺度主体（园区、市级和省级政府）也在协调、投资、开发等事务中发挥关键作用。根据建设主体的不同，“创新飞地”可以分为“政府-政府”“政府-园区”“政府-企业”“园区-企业”等四种类型。而长三角现有“创新飞地”大多属于“政府-政府” “政府-企业”共建类型，区县级政府成为其主体。

（三）集约优势突出

以往“飞地”多具有占地面积大、产业多样化以及粗放式发展等特征，而当前“创新飞地”则占地面积小，多通过孵化器、创新平台等方式运行，且聚焦某一高新技术产业进行集约式发展，呈现出明显的特色专业化、高密度和高浓度化特征。例如，作为浙江实施“创新飞地”政策、促进地市之间互利共赢的重要载体，浙江人才大厦远景规划占地面积约70亩，规划总建筑面积17.5万平方米，主要用于省内各市引进建设企业研发总部、创新中心等，可以集聚多个“创新飞地”；嘉善在上海虹桥商务区设立的嘉善国际创新中心总面积为1.7万平方米；而一些产业飞地的面积则相对较大、分散，如上海漕河泾开发区（海宁分区）规划面积15平方公里、沪苏大丰产业联动集聚区规划面积33平方公里。

（四）跨界一体合作

图2  长三角创新飞地合作网络

创新飞地主要是低能级地区主动到高能级地区投资建设，呈现出跨界产学研一体化合作特征。创新飞地合作网络呈现出单点放射形态，网络联系主要包括创新链、管理链、市场链、产业链“四链”（创新飞地功能）。其中创新网络联系，主要体现为：上海企业在飞地设立研发中心、飞出地企业在飞地设立研发中心，以及新引进创新型企业与上海企业、大学、科研机构的网络联系，实现上海本市以及上海与飞出地之间，企业、大学、院所一体化合作。这与城市间专利网络、产业联盟创新网络、产业创新网络的核心-边缘结构特征显著不同。

二、长三角创新飞地发展路径

然而，根据笔者实地调研，发现当前制约创新飞地发展的因素主要包括管理体制、社会保障、产业政策、科技成果与利益共享等，基于长三角高质量一体化发展目标和创新合作理论要求，建议长三角创新飞地未来发展应重视以下几个方面的路径策略。

（一）将跨省创新飞地列入长三角地区主要领导座谈会议题

长三角区域将成为信息互通、数据共享、人才合理流动、竞争有序、品牌共享、市场机制活跃、开放程度更高的区域创新共同体，创新飞地将在其中起关键作用。建议由三省一市发改委牵头，联合省市科技、人事、经信、组织部等部门，联合编制《促进长三角地区跨省创新飞地健康发展的指导意见》，明确创新飞地建设的目标意义、功能定位、跨省协商机制、建设与运营指导原则，并提交给下一次长三角地区主要领导座谈会讨论。同时，明确将创新飞地建设、运营过程中的跨省协商工作职责划入长三角区域合作办公室。

（二）优化跨省创新飞地建设协商机制

跨省创新飞地是新生事物，远期发展前景广阔，近期跨省协商困难不小，建议建立跨省创新飞地的协商机制。在创新飞地建设阶段，发挥上海松江漕河泾开发区（G60科创走廊起点）、上海张江高科技园区、虹桥商务区管理机构在推动土地转让、商业地产租售的积极性，以中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等政策文件为准绳，由浙江、江苏、安徽省发改委统筹，推动三省各地、市、县政府与上海市开发区管理机构之间在创新飞地建设方面的有序合作，为在沪建设创新飞地提供法规保障、建设成本控制、项目推进协商等保障和技术支持。

（三）建立跨省创新飞地利益分享机制

飞入地、飞出地利益诉求存在相互重叠、相互竞争、相互矛盾之处，亟需进一步理顺、规范跨省创新飞地运营中的利益分享机制。建议在创新飞地的运营阶段，飞出地与飞入地利益分享比例分别为：税收征收30:70；专利统计40:60；高端人才统计50:50；GDP统计80:20。同时，将在创新飞地工作的高端人才全部纳入飞入地地方人才政策支持范围，让其享受飞入地落户住房、医疗教育、奖励社保、专项资金等人才政策。为了体现创新飞地对落实长三角区域一体化发展国家战略的重要意义，建议由长三角区域合作办公室牵头，对飞出地、飞入地工作成效进行系统考核、评比。以长三角地区三省一市联合的名义，对表现优异的飞出地、飞入地政府管理部门、人员进行奖励，并将考评结果作为附加分，纳入其综合政绩考评档案之中。

（四）构建内外联动的创新飞地合作网络

创新飞地通过在发达地区设立人才创新创业高地和产业孵化平台，实现了区域创新资源与产业结构的优势互补，有助于弥补欠发达地区科技创新资源匮乏的难题。建议借鉴德国史太白基金会成功模式，推动长三角高等院校、研究机构、开发公司、创新企业之间的合作，进一步完善“大院大所+创客”“央企总部+创客”“科技园区+创客”“投资机构+创客”和“产业基地+创客”等嵌入式、专业化创客空间，形成功能完善、紧密联系的创新网络，提高创新飞地投入产出效率。

（五）优化创新飞地运营模式

从实地调研情况看，下列三种创新飞地合作模式值得推广：

（1）模式1：政府主导+政府运营

这一模式由政府行政主导，由省政府相关部门运营管理。这一模式主要以浙江人才大厦为典型。跨省在沪建设创新飞地，建议由浙江、江苏、安徽省政府与上海市政府建立创新飞地合作机制，前期由各省发改委、科技厅牵头组织，聚焦长三角三省一市集成电路、生物医药、人工智能等重点领域和关键环节，强化合作关系，弱化竞争关系，搭建创新飞地平台的框架和规章制度，后期可交由第三方运营公司或下属国有非盈利机构运营管理。

图3  长三角创新飞地合作模式

（2）模式2：政府统筹+企业化运营

这一模式由政府统筹，创新飞地运营管理主要交由专业公司负责。这一模式主要以慈溪（上海）飞地服务中心为典型。基于这一模式，建议由浙江、江苏、安徽省发改委、科技厅牵头引导省内企业与上海高校、科研机构、外资研发机构对接资源，搭建创新飞地平台，交由专业化运营公司具体运营管理，全面负责创新飞地的联合研发、科技成果转化、招商、服务配套等。

（3）模式3：政府引导+基金主导+企业化运营

这一模式由政府主导，专业化公司运营管理，并由基金公司进行投资支持。这一模式主要以南浔科创中心（上海）为典型。基于这一模式，建议遵循政府引导、社会主导、企业运营的思路，由浙江、江苏、安徽省发改委、科技厅、组织部联合牵头组织，省政府科技专项出资占比不超过40%、企业与社会融资不低于60%的比例，设立初期资金规模不低于500亿元，远期资金规模不低于2000亿元的创新飞地发展基金，由专业的基金团队或公司进行市场化的管理，省政府负责监管。此外，创新飞地还应由专门的飞地运营管理公司进行运营管理。

[作者曹贤忠系上海高校一类智库上海城市发展协同创新中心副主任、华东师范大学城市发展研究院院长助理、副教授；曾刚系教育部人文社科重点研究基地中国现代城市研究中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长、终身教授。本文系中央高校基本科研业务费项目华东师范大学人文社会科学智库基地建设委托项目（2022zkjdjs019）的阶段性研究成果]

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