陕西留坝县：创新务工组织模式 实现“赈”的最大效能

编者按：以工代赈是集就业促进、基础设施建设、应急救灾、收入分配、区域发展等功能为一体的综合性帮扶政策，是巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重要举措，在提高农村低收入群众工资性收入水平、提升就业技能、激发内生动力、改善农村生产生活条件和发展环境等方面，发挥了独特而重要的作用。为推荐工作典型、交流做法经验，国家发展改革委地区振兴司从各地遴选了一批以工代赈典型案例，现予以推介。

陕西留坝县：创新务工组织模式 实现“赈”的最大效能

近年来，陕西省留坝县以村级合作社为依托，在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式，按照“能用人工尽量不用机械”等以工代赈政策要求，采取以工代赈方式实施了一大批投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的项目，促进了群众务工增收、提升了群众劳动技能，有效激发了群众参与乡村建设、依靠劳动致富的内生动力，实现了“赈”的效能最大化。2021年，全县实施推广以工代赈方式项目41个，总投资7081万元，其中各类财政涉农整合资金4571万元，带动就业1122人次，向群众发放劳务报酬787万元，占财政涉农整合资金比例达到17.2%。

当地群众在家门口参与工程项目建设

科学设置组织架构，明确以工代赈工作“谁来干”

“十三五”以来，留坝县持续开展基层治理创新，探索建立“村级扶贫互助合作社”（以下简称“合作社”），全面承担产业发展、扶志扶智、项目建设、基础设施管护、公共服务等任务，为推广以工代赈方式工作奠定了基础。

一是精心设计组织构架，突出“公”的属性。合作社按照“支村社合一”构架依法注册成立，由村级股份经济合作社（简称“股份社”）、公益性专业服务队和互助资金协会三部分构成。村党支部书记通过法定程序担任合作社理事长，同时兼任股份经济合作社理事长，村监委会主任担任监事长。全体村民为社员，人人享有股份收益。合作社干部通过对接市场、组织生产、兴办公益事业，不断积累经验，逐步成长为懂经济、善经营的“能人”。

二是科学设定运营模式，突出“民”的特征。合作社理事会主要负责组织协调、整合资源、运营管理；股份经济合作社作为经营主体，负责承接生产经营、基础设施建设、涉农整合资金等项目；公益性专业服务队负责公益事业、公共服务等项目实施和群众务工组织；互助资金协会负责为股份经济合作社发展和群众发展产业提供资金支持。

三是合理制定管理规范，突出“严”的约束。严格执行“村财镇管”制度，合作社所有资本金及收入全部由镇（街道）财政所统一管理。严格规范干部行为，村干部不得领办经营性专业生产队，不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用大型工程机械、农具等方式在服务队领取报酬。合作社实施的政府投资类项目必须通过公平竞争，以项目外包形式交给专业服务队组织实施。

务工群众领取劳务报酬

细化完善政策制度，明确以工代赈工作“怎么干”

按照国家《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》要求，在省发展改革委的大力支持下，留坝县深刻把握“项目建设是平台载体，就业增收是根本目标”的政策内涵，进一步细化完善各项政策制度，支持合作社优先承接项目、大力发展产业，确保合作社有项目、有资金，当地群众有活干、有收入，并且让各类资金项目能够持续发挥效益。

一是谋项目，推行项目代建制。出台《关于在扶贫互助合作社试点村推行项目代理建设制度的实施意见》，依据《中华人民共和国招标投标法》关于“利用扶贫资金实行以工代赈需要使用农民出工的，经项目审批部门批准，可以不进行招标”的规定，将30万元以下、工程技术简单的建设、生产类项目，以委托代建方式交由合作社组织实施，要求本村务工群众原则上不得少于单个项目用工总量的80%，其中建档立卡脱贫群众不得少于20%。同时要求县级各项目主管部门每年下达给合作社的代建项目额度必须达到部门本年度涉农项目资金的30%以上，农业生产类项目达到50%以上。

二是注资金，解决发展“缺钱”难题。给每个合作社注入30万元原始资本金，成立村互助资金协会，作为村合作社的集体会员。协会重点解决群众发展生产缺乏资金问题，农户通过信誉担保，单次可申请不超过1万元借款，并鼓励农户入股。县级层面每年向各合作社安排30万元贷款额度，政府贴息5%，作为合作社经济活动流动资金，用于项目承揽和产业发展。

三是重运营，建立利益长效机制。作为各类农业产业项目、产业扶持资金的承接主体，合作社可利用相关资金建设产业发展基地，并购置相关生产设施设备。目前，全县已累计投资8000余万元，建成产业基地170余个，厂房、设施、设备等成为合作社集体资产。同时，合作社产业基地采取自主经营、招商引资、承包租赁等多种方式运营，最大限度实现集体资产保值增值。

当地群众通过合作社在村里务工

强化利益联结共享，确保以工代赈工作“干得好”

从2016年8个村抓点示范，到2017年全县75个村推广普及，合作社成为村党支部领导下集“生产、管理、服务、公益”等功能为一体的综合体。新形势下，留坝县以合作社为载体推广以工代赈方式，有效解决了组织群众没手段、公益事业没人干、基础设施没人管等问题，取得了群众稳定就业增收、村集体经济发展壮大、农村基础设施管护加强等多重效益。

一是群众增收渠道全面拓宽。各村结合实际，发挥合作社集体属性和帮扶特征，为群众开拓了多个稳定就业岗位，提供了发展产业、入社务工、产业托管、流转土地、入股分红等多种增收渠道。在代建制项目实施工程中，尽可能组织更多当地劳动力参与务工，并采取多种方式组织劳动技能培训，劳务报酬发放占总投资的比例总体达到18%以上。项目建成后，通过合理开发管护公益性岗位，优先吸纳脱贫户就业。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》，合作社收益按政府15%、村集体15%、村民70%的比例进行分配，在提取公益金、公积金、留足再生产资金后，拿出一部分向村民分配，提取比例、分配多少、分配形式由合作社社员大会商议决定。2021年，全县75个村合作社共实现分红190余万元。

二是村级集体积累持续壮大。由于合作社具备市场主体身份，可全方位参与各类经济活动。通过实施代建制项目、引领发展特色产业、运营产业基地收取管理费，组织群众完成龙头企业订单、对接市场主体收取服务费，管理生产设施设备和厂房等资产收取服务费等方式，村级集体经济不断发展壮大，“空壳村”全面消除，为村党支部（合作社）组织群众、管理村务奠定了坚实经济基础。2021年，全县75个村集体经济总收益911万元，其中，通过项目代建获得收入330万元。

三是基础设施管理不断加强。近几年，通过实施水、路、环境整治等各类代建制项目，全县村容村貌焕然一新。围绕农村公共基础设施谁来管、如何管等问题，留坝县未雨绸缪、及早谋划，充分发挥合作社作用，建立“国投、村管、民用”的管护制度。政府投资建设的农村公共基础设施，由75个村级合作社的225个公益性卫生管护队、自来水管护队、道路管护队负责日常管护。90%以上的管护岗位面向脱贫户设置，管护经费采取“村合作社提取公益金为主，群众议事收一点”的方式解决，大宗修建资金则由县财政统筹支持，实现了农村公益性基础设施管护有人干、有钱办、长效管。

原标题：《陕西留坝县：创新务工组织模式 实现“赈”的最大效能》

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