城乡融合语境下的江苏省县域城镇化特征与思考

以下文章来源于城乡规划杂志社 ，作者王婧、汪晓春

城乡规划杂志社.

复旦大学和上海文化出版社主办，中国城市规划协会会刊

2021

NO.6

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 76 篇论文

摘要

县域是紧密联系城乡的重要空间单元，县域城镇化是促进城乡融合的关键所在。本文基于这一背景，分别从县域城镇化的水平、要素、主体和配套等方面着手，系统分析了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020 年）》实施以来江苏省县域城镇化发展的特征。在此基础上，结合城乡融合发展要求和城镇化动力转型趋势，对江苏省“十四五”期间的县域城镇化提出体系、动力、内涵、政策等方面的优化建议，并针对不同分区提出差异化的策略引导。

作者

王婧 江苏省规划设计集团江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司主任规划师，高级城乡规划师

汪晓春 江苏省规划设计集团综合办公室副主任，研究员级高级城市规划师

2012 年底，党的十八大提出“新型城镇化”战略，我国进入全面提高城镇化质量的转型发展阶段。江苏省作为我国城镇化的先发地区之一，早在 2010 年末城镇化率就已突破 60%，率先从城镇化加速阶段迈入稳定阶段。国家实施新型城镇化战略后，江苏省积极响应转型要求，于 2014 年出台了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020 年）》，明确了江苏省规划期内新型城镇化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，构建了“以沿江、沿东陇海线为横轴，以沿海、沿大运河为纵轴”的“两横两纵”总体布局，引领全省新型城镇化与城乡一体化发展 。

规划实施以来，江苏省新型城镇化取得了显著成效。至 2019 年底，江苏省城镇化率稳定增长至 70.6%，比全国平均水平超出 10 个百分点（图 1）。“两横两纵”空间布局已初步成形，“区域性中心城市—中小城市—小城镇” 的城镇体系格局得到进一步优化。

图1 2013—2019 年全国与江苏省城镇化率比较

随着“乡村振兴”战略的深入开展，县域作为中小城市和小城镇的主要承载单元，作为城镇地区与乡村地区的紧密交融之地，在江苏省的新型城镇化进程中发挥着越来越重要的作用。充分重视并深入研究县域城镇化这一命题，准确把握江苏省县域城镇化的特征和趋势，是高质量推进新型城镇化、促进城乡融合发展的关键。

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江苏省县域城镇化的概况与地位

1.1 江苏省县域城镇化的基本概况

至 2018 年末，江苏省共有县及县级市 41 个，本文以此为主要研究对象。同年，江苏省县域常住总人口为 3 865万人，县域城镇人口为 2 323 万人，其中县城常住人口为1 390 万人、建制镇镇区常住人口为 933 万人。自新型城镇化战略正式实施以来，江苏省县域城镇化率从 2013 年的53.4% 上升至 2018 年的 60.1%，提高了约 7 个百分点。同比全省城镇化率从 64.1% 上升至 70.6%，两者的增速基本同步。从具体数据来看，近年来县域总人口稳中略降，城镇人口小幅提升，可见江苏省县域城镇化率的提升一方面源于城镇人口的增加，另一方面也源于乡村人口的流失。

1.2 研究县域城镇化的重要性和必要性

2018 年底，江苏省县域常住人口占全省常住人口的51.7%，比重达到五成以上，是全省重要的人口“蓄水池”；县域 GDP 总量为 40 289 亿元，占全省 GDP 的 43.5%，占全国经济总量的 41% ，体现出较高的贡献率（图 2）。

图2 2013—2019 年江苏省县域城镇化情况比较

由此可见，江苏省庞大的县域人口基数是推动城镇化的主力军，发达的县域经济也为县域城镇化提供了强大的动力。然而，江苏省的县域城镇化水平并没有体现出应有的优势。从县域城镇化率与总城镇化率的差距来看，江苏省县域城镇化在全省城镇化进程中的贡献率低于全国平均水平，迫切需要进一步发挥潜力、全面提升（图 3）。

图3 2015 年全国与江苏省县域城镇化贡献率比较

近年来，针对江苏省县域城镇化的研究相对较少，当前有必要对近阶段江苏省县域城镇化的发展情况与特征展开系统的梳理和归纳。在此基础上，进一步反馈《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020 年）》的实施情况，总结发展成就与存在的问题，并为规划期满后的“十四五”阶段乃至未来更长时期的发展提出有益的建议。对江苏省县域城镇化进行研究，有利于推动江苏省实现更高质量的城乡融合发展，也可在一定程度上为我国其他地区的城镇化提供参考。

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江苏省县域城镇化发展的特征

2.1 水平：区域不平衡现象有效缓解

2.1.1 半城镇化现象突出，城乡拉力开始博弈

虽然江苏省县域常住人口的城镇化率不断提升，但户籍人口的城镇化率的增长几乎陷入了停滞。2013—2018 年，江苏省县域户籍城镇化率几乎维持在 30% 不变，而县域常住人口城镇化率提升了近 8 个百分点，两者差距的扩大致使江苏省县域“半城镇化”的现象愈发凸显（图 4）。

图4 2013—2018 年江苏省县域户籍人口城镇化与常住人口城镇化发展比较

这一现象说明，传统的“进城难”问题仍未得到解决，但一定程度上也体现出城乡吸引力的逐步协调。据调查统计发现，近年来大量出现的情况是，由于乡村发展不断提升了乡村户籍红利，造成大量乡村人口虽实现了城镇化，但不愿放弃乡村户籍。

2.1.2 分区水平差异明显，城镇化与工业化呈正相关

总体来看，江苏省“两横两纵”城镇化格局基本形成，但同时也呈现出明显的分区差异，地域不平衡问题依然突出。至 2018 年底，沿江城市群的县域城镇化率高达 63.6%，而最低的沿东陇海城镇轴县域城镇化率仅达到53.9%，相差近 10 个百分点。“两横两纵”内部，也存在不均衡现象，如在沿江城市群中，苏、锡、常的县域城镇化水平明显高于其他地区；在沿海城镇轴上，南部县市的城镇化水平普遍高于北部县市的城镇化水平（图 5）。

图5 2018 年江苏省各县域城镇化率

分析可见，县域城镇化水平与工业化进程及经济发展水平呈现出明显的正相关关系，工业化对经济发展和城镇化具有直接的推动作用。沿江城市群较早经历了长期的工业化积累，率先进入工业化后期，而其他地区仍处于工业化中期阶段。经济发展水平也相应地呈现出同步差距：2018 年，沿江城市群的县市平均 GDP 为 1 400 亿元，为“两横两纵”中最高，是居第二位的沿海城镇群的两倍之多，更是位列最末的沿东陇海城镇轴的三倍以上（图 6）。

图6 江苏省“两横两纵”县域经济与城镇化发展比较

2.1.3 先发地区增速放缓，后发地区迎头赶上，区域不平衡逐步缓解

从增速来看，2013—2018 年，江苏省的县域城镇化率增加了 7.1 个百分点（图 7）。但各县市增长速度明显不同。

图7 2013—2018 年江苏省各县域城镇化水平增量

增速最快的是位于沿运河城镇轴的盱眙县，六年间县域城镇化率增加了 12.6 个百分点；增速最慢的是位于沿江城市群的宜兴市，六年间增加了 2.3 个百分点。总体而言，城镇化水平高的地区由于已基本迈入城镇化发展的稳定阶段，明显呈现出增速放缓的趋势，符合一般规律，且以苏、锡、常地区的城镇化增速尤为偏低；而其余地区仍处于城镇化加速阶段，特别是沿东陇海城镇轴和沿运河城镇轴上的相关县市，近年来的县域城镇化增速较快。

因此，就“两横两纵”而言，分区之间的县域城镇化水平的差距在逐步缩小：2013 年，城镇化率最高的区域与城镇化率最低的区域相差约 12 个百分点，2018 年，此差值已缩小至 9 个百分点。就各县市而言，差值的缩减则更为明显，县域城镇化率最高的昆山市与城镇化率最低的灌云县相比，由 2013 年的相差近 30 个百分点下降至 2018 年的相差约 20 个百分点。同期，全省县域城镇化率的标准差从 2013 年的 0.067 5 下降为 2018 年的 0.052 3，各县市城镇化率数据的离散程度在缩减，充分说明江苏省内县域城镇化水平不均衡的现象正逐步缓解。

2.2 要素：“人—地—财”关系逐步协调

在城镇化进程中，“人口—土地—经济”的关系直接体现着城镇化的质量。高质量的县域城镇化不再是单一地强调城镇化水平的提高，而是更关注人口城镇化与土地城镇化的协调关系，关注城镇化进程中的经济效率等城镇化的质量问题。

总体来看，2013—2018 年，江苏省县域城镇人口从2 056 万增至了 2 323 万，增加了 12.9%；同时期，县域城镇建成区面积由 1 467 平方千米增至了 1 703 平方千米，增加了 16.1%；与此同时，县域国内生产总值由 2.7 万亿元增至了 4.1 万亿元，增加了 51%。总的来说，江苏省县域经济发展的速度明显快于人口与土地的城镇化速度，效率较高；土地与人口的城镇化速度相差不大，呈现出相互协调的良好发展趋势。

2.2.1“人—地”关系较为粗放，但部分地区逐渐向好发展

“人—地”关系的考量主要是通过人均建成区面积的测算，来反映人口城镇化与城镇空间的协调关系。从县域人均建成区面积来看，各分区的平均水平都超过 140 平方米 / 人，总体上较为粗放，且以沿运河城镇轴城镇的情况最为严重，其余三区的差距不大；从县城人均建成区面积来看，沿运河城镇轴的城镇依然大幅超过其他地区，而沿海城镇轴的县城发展相对较为集约；从乡镇人均建成区面积来看，其远高于县城平均水平，且以沿海城镇轴的城镇最为粗放。因此，江苏省的县市单元都应加强对集约化发展的重视，特别是沿海城镇轴的乡镇地区和沿运河城镇轴的县城地区（图 8）。

图8 2018 年江苏省“两横两纵”县域城镇化“人—地”关系比较（单位：平方米）

同时，值得注意的是，部分地区已出现趋向集约的发展态势：2013—2018 年，沿运河城镇轴的城镇人均建成区面积从 172.98 平方米 / 人下降至 167.78 平方米 / 人，沿东陇海城镇轴的城镇人均建成区面积从 157.48 平方米 / 人下降至 138.70 平方米 / 人（图 9、图 10）。而沿江城市群和沿海城镇轴城镇的用地集约度稳中有降，这主要是与城镇人口增量放缓有一定关系，但更应进一步加强对集约化发展的关注。

图9 江苏省沿东陇海城镇轴各县市人均建成区面积变化（单位：平方米）

图10 江苏省沿运河城镇轴各县市人均建成区面积变化（单位：平方米）

2.2.2“人—财”关系渐失优势，但城乡收入差距较小

随着社会经济的不断进步，县域城乡居民可支配收入不断提升，但增速低于全省平均水平。城镇化水平越高的地区，城乡收入水平也普遍较高。分别来看，县域城镇居民可支配收入低于全省均值，且差距逐渐拉大；而县域农村居民可支配收入略高于全省均值，但优势已不明显（图 11）。

图11 江苏省省域与县域城乡居民可支配收入变化比较（单位：元）

一方面，说明主要的差距还是存在于县城、镇区与大中城市之间；另一方面，也说明当前县域的人民生活水平及其发展逐步落后于城市地区。

2018 年，全省县域城镇居民可支配收入为 40 397 万元，农村居民可支配收入为 21 533 万元，城乡收入比为 1.88，较 2013 年的 1.91 有所下降，且同比均低于全省均值 2.26，表现出更为协调的城乡生活水平（图 12）。

图12 省域与县域城乡收入比变化比较

但值得思考的是，这种协调是否只是基于城乡收入水平的双双放缓？或者是否由于这种协调关系反而不利于县域内部就地城镇化的推进？对于确实更有利于城乡协调的县域地区来说，应把握这种城乡密切的地缘优势，以城乡融合发展来综合推进人民收入水平和城镇化水平的不断提升，达到高水平的协调而非低水平的均衡。

2.2.3“地—财”关系差异扩大，但集聚领军效应凸显

“地—财”关系反映着一个地区的城镇化效率，是城镇化质量的重要指标之一。从地均产出来看，县域总体水平明显有所提升。其中，沿江城市带的建成区地均二产、三产增加值最高，为 29 亿元 / 平方千米；其次为沿海城镇带，约 20 亿元 / 平方千米；沿东陇海城镇带和沿运河城镇带的建成区地均二产、三产增加值最低，均约为 13 亿元 / 平方千米，明显呈现出南高北低的情况（图 13）。

图13 2018 年江苏省各县域建成区地均二产、三产增加值

各分区内部，除沿东陇海城镇群外，其余分区的各县市城镇化地均效益差异有所增大。如沿海城镇群相关县市，2013 年的地均效益最低，与最高的县市相差 22.2 亿元 / 平方千米，而 2018 年，这一差距已扩大至 30.5 亿元 / 平方千米。这种扩大，一方面是当前要素集聚，形成部分领军县市并发挥带头作用的表现；另一方面也提示着，在未来有条件的情况下，应逐步加大辐射带动力度，进一步协调区域发展（图 14）。

图14 江苏省沿海城镇轴各县市地均二产、三产增加值变化( 单位：亿元/ 平方千米)

2.3 主体：县城普遍表现为绝对主导

2.3.1 县城人口首位度普遍较高，分区特征不明显

据统计，当前全国县域城镇化进程中，县城的集聚作用相对偏小，镇的城镇化人口仍占据着多数。2015 年，全国县城城镇人口仅为县域城镇人口的 45%。而江苏省的情况则与全国不同，2015 年，江苏省 41 个县（市）的县城人口为 1 169 万人，小城镇的城镇人口为 995 万人，县城人口占全省县域城镇人口的 54%，明显高于全国水平。2018 年，江苏省的县城人口占比更提高至 59.9%，总体上形成了以县城为主导的县域城镇化模式（图 15）。

图15 2015 年全国及江苏省县城和镇区人口比重比较

就内部而言，同样以县城人口占县域总城镇人口的比重来计算，江苏省各县市的县城人口首位度普遍较高，但存在较大的差异。2018 年，江苏省 41 个县市中，仅有 7个县市的小城镇城镇人口比重超过县城。在所有的县市中，扬中市的县城首位度最高（81%），丰县的县城首位度最低（32%）。县城人口首位度没有体现出典型的分区差异，与城镇化水平、经济水平的发展没有体现出明显的关联，更多的是与县城区位、公共服务配套以及周边乡镇发展水平等多种因素综合相关（图 16）。

图16 2018 年江苏省各县域人口首位度比较

2.3.2 县城建成区面积略低于镇区总量，但总体扩张速度更快

从建成区面积来看，“两横两纵”中，各分区的县城建成区面积之和与乡镇建成区面积之和较为接近，但县城建成区总面积总量略低于镇区建成区面积总量（图 17）。

图17 江苏省县城与乡镇建成区面积占比比较

对比 2013 年和 2018 年的变化情况，县城建成区面积从 2013 年的 1 467 平方千米扩张至 2018 年的 1 703 平方千米，增长了 16%；小城镇的建成区面积从 2013 年的 1 692平方千米增长至 2018 年的 1 815 平方千米，增长了 7%。

总体而言，县城的扩张明显大于小城镇。但此间的个体差异较大，先发地区的相关县市以城区扩张为主，而后发地区的部分县市则是以小城镇的扩张居多。

2.3.3 县城财政收入占主导，但沿江小城镇贡献率增大

从财政收入水平看，除沿江城市群外的其余分区，乡镇财政收入均不到县财政总体收入的 40%，县城的财政贡献度占据绝对主体地位。但沿江城市群 2018 年的乡镇财政收入占比已达 47%，体现出小城镇与县城均衡发展的良好态势。

2.4 配套：公共服务与政策支撑的需求并存

2.4.1 公共服务配套区域差异明显，数量与质量不成正比

以医疗设施为例，沿运河城镇轴的相关县市平均拥有最多的卫生机构数量，而沿江城市群县市平均拥有的卫生机构数量最少。但从平均每个县（市）的卫生机构数量和平均每个卫生机构的床位数来看，沿江城市带处于大幅领先地位、沿海城镇轴次之；从人均床位数看，也是沿江城市带、沿海地区处于较为领先地位，两者体现了较高的医疗服务质量（表 1）。

表1 江苏省“两横两纵”县域卫生机构与人均床位数量一览

由此可见，江苏省县域公共服务设施的分布与质量不成正比。一方面，由于大量优势医疗资源集中于大中城市，沿江城镇轴的县域医疗设施数量不多，应按需适当提高必要的配套；另一方面，也是更为重要的，沿运河城镇轴等设施较多而质量较低的相关县市，应进一步加强设施建设的集约性，重视对设施服务水平的全面提升（图 18、图 19）。

图18 2018 年江苏省县域卫生机构数量分布

图19 2018 年江苏省县域卫生机构床位数分布

2.4.2 县城亟须提升公共服务质量，小城镇设施数量缺口更为迫切

统计数据和调研情况显示，江苏省的县城公共服务设施基本齐全，但除沿江城市群以外地区普遍存在设施老旧、质量不高等问题，对县域的服务能力不强，不能完全满足人民群众的安全需要、生态需要、生活需要、发展需要。小城镇目前仍普遍存在着设施配套短缺、服务水平低下的基本问题。

事实证明，良好的公共服务配套是县域经济发展和农业转移人口就近城镇化的重要支撑，是提升县域综合承载能力、实现基本公共服务均等化的关键所在。这也将是县域城镇化下一步工作的重中之重。

2.4.3 配套政策与机制逐渐完善，县域综合治理能力有待加强

近年来，江苏省城乡综合改革加快推进，建立了城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度，优化了农业转移人口落户城镇政策，并不断完善农业转移人口社会保障体系。根据各地实际探索了推进县域城镇化的相关政策，例如苏北地区结合苏北农房工作，引导农民就近就地进城入镇；常州武进作为全国农村土地改革试点开展宅基地改革，引导半城镇化农民有序退出。

但同时一些问题仍未得到解决，相关政策机制仍有待完善。例如城乡土地等要素平等交换仍存在制度性障碍；投融资体制改革等资金保障政策仍存在缺口，制约着大量小城镇的发展；城镇治理体制改革相对滞后，政府职能仍存在缺位、越位问题等。

2.5 小结：成效及问题

自新型城镇化战略实施以来，江苏省县域城镇化已取得了较为显著的成效，区域不平衡现象已得到有效缓解，各区 “人口—土地—经济”关系也更为协调，大、中、小城市与城镇呈现出健康发展的态势。特别是沿江城市群，在新型城镇化的质量和水平上，明显领先于其他地区。但在区域平衡、协同发展、集约建设、公共服务、政策配套等方面，仍有待进一步提升，以全面提高县域城镇化的内涵与质量。

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城乡融合的县域城镇化机制转型

及发展趋势

为了进一步提升江苏省“十四五”期间的县域城镇化发展水平，首先应充分理解当前城乡融合发展的语境和战略要求，深入研究新背景下城镇化动力机制的转型及影响，从而有助于准确把握县域城镇化的客观规律和时代机遇，以及江苏省县域城镇化的发展趋势，并为其下一阶段的优化发展提供有效的策略建议。

3.1 城乡融合的基本认识与思考

长期以来，我国的城乡二元制度造成了城乡发展不均衡的突出问题。为解决这一问题，国家陆续提出了“城乡统筹”“城乡一体化”“城乡融合”政策，既有一脉相承的主旨，也体现了新的内涵和要求。城乡融合，并不是简单的建设发展水平均衡，而是更加强调城与乡的要素交流与特色发展。

县域作为广大乡村地区与城镇地区紧密相连的空间单元，更有利于实现就地就近城镇化，以及城乡要素的近距离流动与交互；县域内的小城镇、县城，作为较乡村更高层次的公共服务供给地，可在易达距离内有效服务于周边乡村地区的农民，全面支撑城乡公共服务均等化的实现；县域内的城镇，由于更贴近自然与传统，在特色塑造上比大中城市有更大的空间和优势。

因此，推动高质量的县域城镇化对促进城乡融合的意义重大，而城乡融合发展带来的城镇化动力机制转型，也将进一步显著影响县域城镇化的发展进程。

3.2 基于“核心—边缘”理论的产业动力分化

“核心—边缘”理论是弗里德曼（Friedman）针对发展中国家长期研究提出的一套城镇空间发展理论，可基本印证不同发展阶段下空间结构的变化。事实上，根据当前江苏省不同区域的发展阶段，已经表现出的“城—镇—村”结构上的差异性，也将影响着未来县域城镇化的趋势和路径。

3.2.1 农业现代化背景下的乡村振兴与就地城镇化

随着国家对“三农”工作的长期关注和政策倾斜，加之“乡村振兴”战略的进一步加持，农业现代化发展收效显著，将带来两个类型的变化趋势。一方面，现代化农业的劳动力需求下降，产生大量的农业转移人口以及就近就地城镇化的需求，表现为资源要素由“边缘”向“核心”集聚，且更多的是次区域核心的集聚；另一方面，高收益农业、农旅产业等吸引着乡村人口的留驻，乃至外来人才、资本的注入，是资源要素由“核心”向“边缘”流动的表现。这两种情况都是更高阶段下的次区域均衡化流动，对合理距离的生活圈、通勤圈圈层中的小城镇、县城等的城镇化服务能力提出了更高要求。因此，县域城镇化的提升将成为必然选择和发展关键。

3.2.2 深度工业化背景下的县域城镇化崛起

“苏南模式”一度造就了江苏省乡镇经济的繁荣，工业化进程的积累留下了苏南地区高度发达的经济社会产物。未来这一规律仍将在更多区域上演，前者既提供了经验，也提供了教训。根据“核心—边缘”理论，工业化推动资源要素向核心地区集聚，将带来更高的效益，但也将带来一定程度的区域不平衡现象。因此，核心的层级、密度选择，将决定着发展模式的粗放程度和均衡程度。

在产业梯度转移的时代要求下，核心的选择更多是从大中城市转向县城和小城镇，县域单元势必迎来一轮完整的工业化“洗礼”，一方面将有助于其完成自身的积累和发展，另一方面也促进着区域格局的适度集约与适度均衡。可以说，深度工业化是县域城镇化在苏南以外的更广范围内崛起的重要因素。

3.2.3 产业转型与特色化背景下的城镇化路径突破

产业转型与特色化发展其实是先发地区和后发地区都将面临的问题。与大部分中等发展地区不同，先发地区已进入工业化后期，产业需要向更高层级转型；而后发地区则因为基础薄弱，需要寻求更有效的出路。因此，先发地区应发挥自身优势，在做优专长的基础上，适应科技化、创新化、服务型要求；而后发地区应充分利用自身资源禀赋，关注生态化、专业化、特色化的产业发展。产业方面的城镇化路径突破，将拉近地区间的阶段性差异，促进区域内要素的互补，形成更为协调的区域空间格局。

3.3 基于“推拉力”学说的人口动力反转

“推拉力”学说一直以来是人口迁移及城镇化的重要理论和逻辑基础，城市、乡村的拉力、推力是人口城镇化的直接动力来源。在城乡融合的背景下，城乡的推、拉力及其相互关系已经发生了明显的变化，未来仍将进一步调整并深刻影响县域城镇化的发展。

3.3.1 综合成本提高背景下的大中城市推力

曾经，大中城市发展的巨大优势拉动了大量人口的集聚。为了实现经济效益的最大化，人们不惜长距离、大规模地流动，催生了异地城镇化。但长期以来，户籍壁垒难以突破，常住城镇人口与户籍城镇人口的数量悬殊，半城镇化现象突出。事实上，半城镇化人口难以享受真正全方位的城镇化成果，随着生活成本的不断提高，生活压力不断增大，大中城市反而对这部分人口产生了推力。

3.3.2 公共服务能力提升背景下的中小城镇拉力

现如今，人口的流动更多是基于综合效益的考量，除了经济收入外，家庭团圆、生活品质、子女教育等因素，使得异地城镇化不再成为最优选择。随着乡村、小城镇、县城发展水平的不断提升，以及农村户籍红利和本地发展潜力的不断显现，县域城镇对人口产生了可观的拉力，就近就地城镇化将成为主体形态。这种趋势下，县城、小城镇的公共服务能力还将经受更多的考验，但只要积极应对，将极大地促进县域城镇化水平的提升。

3.4 动力机制转型背景下的趋势与启示

城镇化动力机制的转型，对县域城镇化的发展趋势和应对策略有着重要的影响。一方面，不同地区的县域城镇化，将根据不同的产业发展阶段出现分化，应选择合理的产业动力，采取差异化的发展策略；另一方面，县域城镇化将更多地面对城乡融合要求，需要及时跟进其在公共服务、人居环境等城镇化品质方面的供给，通过提供高性价比的城镇化成果，促进自身高质量发展和区域城乡融合发展。

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“十四五”期间江苏省县域城镇化的

策略建议

客观来说，江苏省上一阶段的县域城镇化虽然取得了一定的成绩，但当前城乡公共服务均等化的任务依然艰巨，城乡要素流动也面临着诸多制度性的障碍，乡镇人居环境质量与特色还存在短板。结合当前存在的问题、城乡融合发展的要求以及城镇化机制转型的影响，建议江苏省 “十四五”期间对县域城镇化的体系、动力、内涵、政策等方面作进一步完善，并在各分区采取差异化的发展策略。

4.1 江苏省县域城镇化整体策略

4.1.1优化城镇化空间体系格局

在“两横两纵”的基础上，进一步优化省域城镇化的空间格局，适时作出精细化的调整。特别是对“两横两纵” 中的交汇县市，深入研究、准确定位，寻求更适合自身实际的分区划定及对应的城镇化发展路径。

构建差异化的“县城—小城镇—乡村”体系，推动先发地区扁平化、网络化的县域城镇化格局，而后发地区应聚焦县城和中心镇，采取极核式发展。县城作为县域城镇化的“主战场”，重点“强功能、提品质”；小城镇作为“城之尾、乡之首”的连结点，重点推进重点镇、特色镇多元特色发展；乡村地区在全面推进乡村振兴的基础上，加强城乡要素双向流动，推进连片特色化发展。

4.1.2 推进城镇化动力多元转型

根据江苏省不同分区的发展阶段差异，应对资源禀赋和基础条件的分区特征，探索各具特色的城镇化动力机制。先发地区应积极利用新经济、公共服务等推动县域城镇化。后发地区一方面积极承接产业转移，利用工业化推动资源要素由“边缘”向“核心”集聚，加快综合发展；另一方面尝试利用自身优势资源，通过生态创新发展推动县域城镇化。在高收益农业、农旅产业发达的地区，吸引资源要素由“核心”向“边缘”流动，以城乡融合促进“边缘”地区小城镇和县城的发展。

4.1.3 提升城镇化建设内涵品质

提高县城、小城镇的综合承载能力，提升城镇建设发展品质，以更好地服务农村人口的就近就地城镇化需求。加强国土空间管控，避免用地上的过度城镇化现象，集约推进县域新型城镇化发展；夯实综合实力，通过促进经济产业发展、增加就业岗位，稳定城镇化源头；加强公共服务，优化人居环境建设，增强县城、小城镇对人口的吸引力。

4.1.4 加强城镇化政策保障力度

反思大中城市的户籍壁垒、政策保障问题，借助大中城市生活成本高与压力大带来的人口推力，发挥县域优势，增强政策灵活性，完善各类相关制度。

应出台激励、保障政策，解决农民就地城镇化的后顾之忧；按客观规律和实际需求加强政策灵活性，引导人口、用地、资金等要素高效流动；通过公共资源调配、行政政策导向，促进县域城镇化的格局优化和动力转型。

4.2 江苏省县域城镇化分区策略

4.2.1 沿江城市群

作为江苏省最发达的地区，沿江城市群已进入工业化后期。未来应借助基础优势和便捷的交通、通信技术，构建“城—镇—村”网络化空间格局；着力加强县城和小城镇品质提升，促进其发展成为城乡融合、高度发达的城镇化地区。

4.2.2 沿东陇海城镇轴和沿海城镇轴

两个区域应遵循城镇化基本规律，进一步通过深度工业化推动城镇化。重点加快徐州都市圈建设和沿海地区海洋经济发展，加强区域联动，形成特色动能；发挥要素集聚效应，重点培育实力强劲的县市形成次中心城市，培育重点小城镇形成县域副中心，构建具有梯度层次的城镇化分工格局。

4.2.3 沿运河城镇轴

作为江苏重要的生态经济区，该区域应顺应精明收缩的趋势，进一步加强县城和小城镇的特色化建设，提升公共服务能力。在保护的基础上拓展生态价值，将生态资源转化为生态创新优势，促进城镇化动力的特色化转型。

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结语

随着人们对城镇化内涵认知的不断更新，以及城乡融合的大势所趋，县域城镇化必将在未来的城镇化进程中扮演更为重要的角色。在此过程中，科技化、老龄化、新生态、新经济等都将带来一系列新的挑战与影响。如何协调县域城镇化和乡村振兴两项工作的推进节奏，促进两者的良性互动；如何加强县域公共服务的承载力，兼顾效率与公平；如何寻求更具特色的县域城镇化路径，塑造地域文化特色等，这些问题都值得我们进一步思考和探索。

来源：澎湃市政厅

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原标题：《城乡融合语境下的江苏省县域城镇化特征与思考》

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