如何理解地方政府的财政重整

表1. 四级债务风险事件认定标准
资料来源：《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函[2016]88号）。

相应地，“88号文”还规定，“省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围”之内，且在终止应急措施（比如财政重整）之前，“政府主要领导同志不得重用或提拔”。

根据“88号文”的主要原则与基本措施，各省级政府相继制定了地方版的“政府性债务风险应急处置预案”。四川省甚至早于国务院，在2016年7月便出台 《四川省政府债务风险应急处置预案》。据报道，该省资阳市的雁江区和安岳县（省直管县）在2018年因“专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%”，而启动了相应的财政重整计划。

根据目前公开的消息来看，H市是继“88号文”颁布以来我国首个进行财政重整的地级城市。

本研究通过与财政重整的国际经验进行对比，结合对H市财政重整及债务情况的分析，尝试对我国财政重整制度进行深入解读。

二、财政重整的基本目标

作为欧洲国家应对财政与债务危机的重要举措，财政重整主要指的是旨在减少政府赤字和债务累积的政治过程，因而往往是针对某个国家而言的财政预算与收支的系统性建设。

比如，上世纪八十年代，经济合作与发展组织（OECD）国家或多或少受到石油危机后赤字和债务的影响，进而大幅调整了政府预算；进入九十年代，部分欧洲国家加入欧盟的条件便是需要按照欧盟关于财政赤字和债务率的要求进行财政重整。

通常而言，债务率是国际实施财政重整和衡量达标水平的主要指标。从国家层面分析，国际通用的债务率是政府债务占国内生产总值（GDP）的比重（即公式一）。1992年的《马斯特里赫特条约》（ Maastricht Treaty）和1997 年的《稳定与增长公约》（ Stability and Growth Pact）划定了欧洲货币联盟的财政准入标准，即预算赤字占GDP 比重低于3％、公共债务占GDP比重不超过60％。各国标准虽存在差异，但大体上都参考了《马斯特里赫特条约》中的60％作为债务率的警戒线。

公式一：某国家债务率=政府债务/GDP

我国的地方政府性债务相对比较复杂，当研究对象聚焦到地方政府财政收支时，国内学者会根据实际情况给出不同于国际的关于债务率的计算口径。比较常见的一种是地方政府（显性）债务余额占某类或综合财政收入的比重（即公式二）。根据预算管理口径的差异，省以下地方财政自主收入主要由一般公共预算收入（税收与非税收入）和政府性基金收入（以土地出让金为主）两大类组成。而政府的专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理；一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。

公式二：某地区（显性）债务率=地方政府债务余额/某类或综合财力

上述地方政府债务主要指显性债务，即2014年（当年， 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》公布）前地方政府债务的存量和2015年后地方政府自发自还的债券，而地方政府隐性债务则来自其依靠地方投融资平台进行的变相举债或违规举债行为。如果将隐性债务也纳入考量，另一种债务率的计算公式为“地方政府债务余额”与“发债城投有息债务”的总和占一般公共预算收入与政府性基金收入总和（地方综合自主财力）的比重（即公式三）。

公式三：某地区综合债务率=（地方政府债务余额+发债城投有息债务）/地方综合自主财力

然而，我国财政重整的目标并不直接针对地方政府债务率，其本质是地方债务规则的建立，目的是将政府的债务付息率保持在一定水平之下，以避免债务风险对正常财政运作产生直接影响。

因此，我国官方标准并没有采用债务率指标来衡量地方债务风险，而是采用债务付息比率（Debt Service Ratio，DSR），即相应债务付息占相关财政支出的比重（即公式四与公式五）。这也是与国际惯行的财政重整计划最大的不同之处（见表2）。

表2. 财政重整的国际经验与中国设计

当然，如果“政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金比例”超过一定比例（比如1%），以及“政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任”，或者“市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时”，均有可能启动财政重整。

公式四：一般债务付息率=一般债务付息支出/一般公共预算支出

公式五：专项债务付息率=专项债务付息支出/政府性基金支出

根据我国一般债务和专项债务的预算管理办法，两种债务的本金和利息偿还资金来源并不相同。其中，债务本金可以通过对应的预算收入，以及发行对应的债券偿还，而债务利息只能以对应的预算收入偿还。这意味着，即使债务本金能够通过“借新还旧”（即再融资债券）的方式来偿还，当年的债务利息却会直接挤占对应“账本”中的年度预算支出，从而直接影响当年的财政运作。

因此，财政重整的直接目标，是将政府的债务付息率保持在一定水平之下，以避免债务风险对正常财政运作的直接影响。 

三、地方政府因何启动财政重整：基于H市的分析

地方政府启动财政重整大致包括两方面情况：其一，“账面上”的财政数据已经触发了上述指标，被迫进行重整；其二，“市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时”进行主动重整（尽管从公布的财政决算数据中我们无法直接判断其是否触发“底限”）。

H市的情况可能属于第二种，因而情况更为复杂，对其进行分析也可以“一叶知秋”，较为深入地探究经济下行情况下地方政府所面临的财政困境。

通常情况下，省以下地方政府的一般公共预算收入相对比较稳定，且相较于一般债务付息支出的规模也大得多，故一般债务付息率这一指标相对“安全”。以H市为例，在数倍于一般公共预算收入的转移支付收入“加持”下，其一般公共预算支出规模相对较大，因而其近5年来一般债务付息比率（一般债务付息/一般公共支出）分别为0.93％、0.46％、0.47％、0.75％、1.025％，远远小于10％（见表3）。

表3. H市政府一般公共预算收支概况（单位：万元）
数据来源：H市2016-2020统计年鉴、H市2015-2020年决算报表与分析报告

然而，从H市一般债务付息的金额上，我们可以看出一些明显的问题。从表4可以看出，H市2019年末一般债务超过了100亿元，但其一般债务付息仅1.08亿元左右。哪怕以商业银行三年定期存款一般为3.5%的年利率来算，这一付息支出也是明显偏低。

《2020年度H市财政总决算报表强审说明》中对一般债券付息支出比例不足的情况进行了说明：由于H市财力不足，无力支付到期的债务性付息资金，这部分资金全部列在暂付款科目中，没有体现在付息支出中，造成支出比例不足。

换言之，根据《经济观察报》报道，这一情况说明H市财力不足，只能将用于其他支出的款项用来还本付息，因而只能挂“暂付款”，不能列支出。

尽管如此，我们也很难直接说明，H市在一般债务付息指标上触及了红线而被迫进行财政重整。

表4. H市地方政府债务概况（单位：万元）
数据来源：H市2016-2020年决算报表

H市在专项债务与政府性基金预算上的问题相对更为严重。从表5可以看出，由于其土地出让金收入较少，H市的政府基金收入规模一直较小（近年来都没超过4亿），而且在2019年还出现大幅下降的情况；而同样规模不大的政府基金支出，除了需要调出“支援”一般公共预算，大部分还要用于与国有土地出让相关的支出，因而可以用于专项债务的还本付息支出则极为有限。

表5. H市政府基金预算预算收支概况（单位：万元）
资料来源：H市2015-2020年决算报表

而且，从H市的地方政府债务来看，尽管其一般债务占据了整体债务余额的绝大部分，但其专项债务在近年来快速扩张，而伴随而来则是专项债务付息支出的较快增长（见表4）。专项债务付息支出的数据在其财政决算报表中基本都是“缺失”或“挂零”。

同样，《2020年度H市财政总决算强审说明》也对这一情况进行了具体说明：由于H市财力不足，无力支付到期专项债务付息资金，这部分资金全部列在暂付款科目中，没有体现在专项债务付息支出中，造成支出比例不足。

因此，尽管从“账面上”我们难以确切指出导致H市进行财政重整的具体原因，但如人饮水、冷暖自知，H市在2021年年中的“市政府常务会议”上主动披露了要进行财政重整计划的信息。我们也可以将之理解为，相关领导小组“认为确有必要时”，被迫启动了重整计划。

当然，H市高额债务压力的形成并非一朝一夕的事。我国地方政府债务在2008年全球性金融危机后步入了扩张的快车道，大规模的城镇化建设和引资竞争下的举债冲动，则进一步导致了地方债务膨胀与结构失衡。如果没有持续的经济增长、相对稳定的自主财政收入来源以及逐渐优化的产业与劳动力结构，潜在的地方债务危机很可能在局部的时空范围内爆发。

H市之成为地级市政府财政整顿的第一站，一方面是因为其举债规模太大，与自身财政状况不匹配，另一方面也与其产业结构单一、人口流失严重等问题是密切相关。身处中国东北老工业基地的H市经济总量小，尚未形成支柱型经济产业。据H市政府自我分析，近年环境整治、量价齐跌等变动也给其主导的煤炭产业带来消极影响。

此外，H市人口逐年流失以及H市相对低廉的房价也说明，土地财政难以为其提供足够的自主财力，

四、财政重整如何实施：中央的战略与地方的谋略

为增加财政收入并降低债务率，地方政府在短期内主要举措通常有开源、节流与控债三大类（见表6）。

表6. 地方政府进行财政重整的主要举措

开源的举措主要有增加税收、转移支付、申请上级补贴等，但增加税收在“减税降费”的政策大环境下则尤为艰难。因此，“88号文”中也为地方政府提供了清缴拖欠税款和处置国有资产等措施建议。节流要求本级政府除了维持民生运转的其他财政支出保持“零增长”或大力压减，上述H市暂停招录基层公务人员就是一个例子。控债要求地方政府大力增加以土地出让金为主的政府基金收入。

但从中长期来看，想要缓解地方政府面临的债务压力，需要做的还包括（但不限于）地方经济结构的转型、财政体制的改革和财政规则的完善。

然而，对H市而言，在经济下行的压力下，H市在上述几个方面着手重整可能都比较困难。而且，从财政收入结构来看，该市主要依靠的是上级补助（转移支付）收入。比如，2020年H市转移支付收入为104.6亿元，相当于其一般预算收入的4.5倍多。

因此，除了上述提及的重整举措外，H市在公开文件中也多次提及，H市要“加强规划引领和向上争取”。即“强化多渠道向上争取，紧盯国家重点支持领域，做好争取中央预算内资金、地方政府专项债券、一般债券、国际金融组织贷款等工作”，“梳理政府性投资项目，完善项目库，推动向上争取资金的项目生成”。

因此，进行财政重整的地方政府除了在常规对策上下功夫外，还可以在潜在对策上进行谋划（如图1所示）。

图1. 财政重整中的中央战略与地方行为

根据我们之前的调研，进行重整的地方政府除扩张土地出让收入以增大政府性基金支出规模，以及将各种国有资产、建设性用地“变现”为可支配财力这一“常规操作”外，还可以采取一系列其他对策，比如：向上级政府寻求直接救助，以借新还旧的方式来实现当年债务风险的“时间外部化”（将下一年度的上级补助提前预支）；通过市际合作与共建而成立的新区来转移部分债务，即通过省内转移实现债务风险的“空间外部化”；借行政区划调整之机来实现债务转移，以实现债务的市内化或省内化。

但在中央政府坚持硬化预算约束、地方政府债务管控日益制度化的背景下，无论如何操作，地方政府的财政重整过程都是“异常痛苦”的，所在地区的公务人员也面临相对苛刻的行政指标与极大的“达标”压力。

五、小结：财政重整与地方政府债务管控制度化建设

中央对地方政府债务的管控是一个不断强化和日益制度化的过程。

在 新《预算法》于2015年实施之前，地方政府并无举债权限。但是地方依旧有变相举债的方式，比如通过国债转贷分摊中央借债的额度，或通过代建制、城投债等企业举债的方式拓宽融资渠道。

面对地方变相举债的普遍情况和地方债务规模的不断扩大，中央政府不得不采取管控与规范措施。2009年到2014年，中央政府大力规范地方政府通过投融资平台举债的行为，查处违规举债。与此同时，中央政府也在尝试推进地方财政改革，开展了地方债券发行的试点工作。

在摸查与试点下，地方政府举债权限逐步放开，也在中央监管下走向制度化和规范化。根据2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015年起实施的新《预算法》以及2016年的“88号文”，中央对地方政府债务逐步实施规模控制和预算管理。经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

如今，对下级政府最直接的债务管控措施就是设置财政债务限额（Debt-Brake）。在政府债务限额管理背景下，区、县级政府每年的新增债务限额需要经由省财政厅测算，经市级政府统筹安排，最终由省政府批准同意下达。

如果说上述制度建设属于“事前”监督与管控，那“88号文”中的财政重整则属于“事后”纠错与惩罚机制。中央政府尝试通过建立债务风险事件评级与分类处置等方式，借助压力型体制下的政绩考评、捆绑问责等机制，达到弱化相应地区债务高风险的目标。

财政重整也给政府机关人员带来巨大压力。对地方官员而言，财政重整意味着“一票否决”和“晋升锦标赛”体制下绩效测评的双重晋升压力。“88号文”规定，“省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围”，同时，在终止应急措施之前，“政府主要领导同志不得重用或提拔”。停止招录基层公务人员只是财政重整中最基础的举措，随着债务风险程度的增加，基层公务人员的办公用资、福利待遇都会大打折扣。

就财政重整本身而言，我国的财政重整与国际通行的经验在目标设置、启动条件、时长限制、实践主体等方面有很大不同。我国的财政重整并不仅仅是调整政府负债率，平衡政府预算的措施，也是地方政府性债务管理制度建立、落实过程中的重要一步。

当前全国潜在债务危机与面临财政重整需求的地方政府仍占很大比例，但仍存在透明度待完善、隐性债务转增、地方瞒报迟报等问题。

因此，解决地方债务问题仍需完善财政重整相关制度，硬化各级政府和国企的预算约束，用法律形式规范政府间财政关系。只有加强中央管控和地方发展双方的协作，才能真正做好把握防范化解重大风险，实现地方财政的积极运作。

[作者游宇为厦门大学公共事务学院副教授， 崔宁仪为厦门大学公共事务学院硕士生。 本文部分素材取自游宇、耿曙、李妍、黄一凡合著的“ 财政重整与地方政府债务管控制度化——基于一个市辖区的案例研究”（载《公共管理学报》2020年第2期）一文，特此致谢。]