优化营商环境也需转型升级

世界银行《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境排名提升至31名，而2006年时中国还在百名之外（见图1）。可以说，短短15年间，中国优化营商环境取得了巨大成效。值得注意的是，2006年到2018年间，中国的营商环境从第108名提升到第78名，进步明显。2018年更是我国营商环境优化的转折年，此后短短两年，我国营商环境排名就跃升了47名，超过了过去13年中取得的进步。这也显示了近年来我们通过改善营商环境激发市场主体活力的坚定决心。

  图1：2006-2010年中国营商环境排名

在我国营商环境优化取得巨大成绩的同时，也需要看到其中存在的一些问题。图2是2018年-2020年《全球营商环境报告》中10个一级指标中国的得分。可以发现，2020年我国营商环境中得分较高的指标分别是：开办企业、获得电力、跨境贸易，这3项一级指标的分数均超过85，且开办企业和获得电力的分值高达94和95，可以说已经达到世界顶尖水平。而分值提高最快的两项分别是办理建筑许可和获得电力，三年内分别提高了36分和29分，跨境贸易和保护中小投资者也提高了16分。

《全球营商环境报告》中公布了10个一级指标下的二级指标和三级指标分解。根据各类分级指标，可以将10个一级指标分为两大类：一类是主要依靠定量分析的一级指标，包括开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、纳税和跨境贸易。这类指标主要根据办理时间、办理环节和办理成本来度量。第二类是依赖定性分析的一级指标，主要包括获得信贷、保护中小投资者、执行合同、办理破产。如果从营商环境的内涵来对这些一级指标进行分类，则可以发现依靠定量分析的一级指标主要是营商环境中的政务环境指标，而依赖定性分析的指标，则主要是营商环境中的市场环境和法制环境指标。

图2：2018-2020年中国营商环境一级指标得分

结合上文的分析和图2的数据，不难发现，2018-2020年间，我国营商环境中分数较高或者提升较快的是与政务环境相关的、可定量度量的指标。但是，与市场环境和法制环境相关的获得信贷、执行合同和办理破产等指标，在2018-2019年期间几乎没有多少改善，分别仅提高0分、2分和6分。这充分显示出，营商环境中的“硬环境”即政务环境的优化比较容易取得成绩，而营商环境中的“软环境”——市场环境和法制环境，则是改革中难啃的“硬骨头”。

事实上，笔者通过对中央文件的梳理，发现高层对我国营商环境取得的成绩和存在的问题有着十分清晰的判断。例如，在2020年9月21日中共中央办公厅印发的《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》中第18条指出，“优化营商环境”是“以促进市场公平竞争、平等保护产权为关键，推动构建市场化、法治化、国际化的营商环境。教育引导民营经济人士树立法律意识，坚持守法经营，自觉维护公平开放透明的市场规则。加强民营经济统计和监测分析，大力推进服务管理创新。充分发挥工商联和商会的优势作用，积极参与营商环境评价，主动配合有关部门开展依法甄别纠正侵害民营企业产权错案冤案、防范和处置拖欠民营企业账款等工作”。该文件中优化营商环境的主要落脚点是市场环境和法制环境。

又如，《国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标》（下简称“规划”）中有关市场环境和法制环境的内容是“建设高标准市场体系”，全段共204个字。而关于政务环境优化的内容是“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度”和“推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开”，共计55个字。从两者字数上的区别也可以发现，“规划”中关于营商环境建设的核心仍然是市场环境和法制环境。

因此，在未来营商环境的建设上，地方政府也需要明确政务服务“减证便民”只是营商环境优化的初级阶段，而建设高标准的市场体系、法制环境，提高企业获得感，才是优化营商环境的升级版本。

当然，这并不意味着改善政务环境不重要。虽然我国营商环境在全球的排名已经大幅提前，但是该报告中仅关注北京和上海两个城市，而各地政务环境的差异性极大。例如，笔者也试图在一些地级市网站上搜索与企业相关的优惠政策文件，发现获取信息仍然相当困难。所以，对于很多地区而言，对标一流城市、提升政务服务效率，仍然需要付出相当大的努力。但是，对处于中上游的城市而言，则应该积极探讨如何升级优化营商环境的建设模式，从偏重提升政务效率转向市场化、法制化、国际化和提升企业获得感。

笔者认为，优化政务环境在各地政府推行的“任务清单”模式下是相对容易完成的，但是市场环境和法制环境的优化则任重道远。目前，中央颁布了《民法典》，并陆续出台了《优化营商环境条例》、《关于构建更加完善的要素市场化体制机制的意见》、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，公布了《反垄断法》修订草案，为优化市场环境和法制环境指明了方向，并提供了法律法规的依据。

众所周知，对于很多地区而言，从“熟人社会”、“关系型社会”转向规制社会、法制社会并不容易，单纯依靠自发的改革可能需要的过程比较漫长。一种可行的方式，是通过加强政企沟通机制特别是完善企业问题反馈机制，倒逼市场化和法制化营商环境的建设。目前，国内大多数城市都有各类政务平台、企业投诉平台。

但是，笔者调研过程中发现，企业仍存在有困难不知道找哪个部门反映情况、不到万不得已不敢投诉政府不作为、乱作为的问题。而一些投诉平台虽然搜集了企业投诉意见，但最终又被交办到被投诉部门，兜兜绕绕一圈，企业问题依然解决不了。如果有完善的政企沟通机制和企业问题反馈机制，再配合相关部门的督察、督办，政府才能更多地了解企业合理诉求，同时也更容易达到让企业监督市场环境和法制环境、推动改革的目的。

（作者罗知为武汉大学新民营经济研究中心主任、经济系主任、教授，主要研究方向为发展经济学、产业经济学，著有专著《中国转型时期的国有企业：多重任务、效率损失与制度约束》《贸易自由化与贫困——来自中国的数据》《新民营经济研究》。）