正确理解国有资本投资公司的定位和模式

近日，国务院国资委印发的《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》中明确，中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材5家企业正式转为 “国有资本投资公司”，表明国有资本投资公司改革取得新的进展。

但在实践中，有关国有资本投资公司的理解还存在不少误区，尤其对于国有资本投资公司与产业集团的区别在哪里？未来是不是央企都要转型为国有资本投资公司？国有资本投资公司是不是走淡马锡模式？产业多元化和产业单一聚焦的国有资本投资公司模式是否一样？这些问题亟待进一步厘清。

一、国有资本投资公司与产业集团的

区别到底是什么？

按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标的。

中智咨询总结出判别国有资本投资、运营公司与产业集团的两个核心原则：一是集团是否有产业使命；二是集团总部是否直接从事生产经营活动。

由此可知，产业集团本身从事具体生产经营活动，承担产业发展使命；国有资本投资公司总部不从事具体生产经营活动，但承担产业发展使命；而国有资本运营公司本身既不从事具体生产经营活动，也不承担产业发展使命。

从总部功能定位上讲，国有资本投资公司是以管资本为主、发挥投资引领作用，聚焦于管战略规划、管资源配置、管资本运营、管风险控制、管党建引领等核心职能，这就需要其改革集团管控模式，实施差异化授权放权，实现投资运营权利上移、生产经营职能下沉。

事实上，国有资本投资公司都有明确的战略定位，肩负着产业使命，推动更多的国有资本，投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发挥投资引导和结构调整作用。

此次转正的5家国有资本投资公司都强调基于自身战略定位服务国家战略，围绕主责主业优化布局、提质增效，以数字化、绿色化、国际化、平台化精细化为方向，积极培育前瞻性战略性新兴产业，加快建设世界一流企业。例如，国投提出“以投资创造更美好的未来，建成具有全球竞争力的世界一流资本投资公司”；华润集团提出“打造具有华润特色的国有资本投资公司，成为具有全球竞争力的世界一流企业”。

从转正的5家国有资本投资公司实践看，具有以下共性特征：

一是构建了符合“管资本”定位下的治理管控模式。5家公司均采用的战略型或战略+财务型管控模式；在纵向管控层级上，均调整为“集团总部资本层—业务单元资产层—运营单元执行层”的三层管控架构，压缩纵向管理层级，提高管理效率。

二是优化总部核心职能，更加突出在战略引领、资本运作、风险管理等方面的总部功能定位。例如，招商局集团强化总部“战略引领（Shaping）、风险管控（Safeguarding）和综合服务（Servicing）”3S管理职能，将管理资源和焦点向战略引领和风险管控等职能集中。

三是在差异化管控和分类授权放权方面进行了积极探索。例如，国投选取了外部条件、公司治理、人才队伍建设和企业竞争力等4个维度的14个指标，根据各指标与企业市场化运营的关联度来确定分值权重，对所有子公司进行测评。结合评估结果，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。同时，针对混合所有制企业比例高的特点，国投制定了国有相对控股混合所有制企业管理指导意见，陆续出台党的建设、信息披露、监督管理、派出董监事管理等4个专项制度，率先在美亚柏科、神州高铁等相对控股混合所有制企业试点，对混合所有制企业探索实施更加灵活高效的管控机制。中国建材制定了《中国建材集团相对控股混合所有制企业管理指导意见（试行）》，并出台《国有相对控股混合所有制企业差异化管控实施细则》，对中国巨石等相对控股混合所有制企业实施更加灵活高效的差异化管控，但对于法律法规、国资监管等要求必须管控的事项，如党建纪检、安全环保、审计巡视等，仍需按照统一的规则进行穿透管理。

四是注重提升投资运营能力。国投建立了以流程控制为主的投资决策闭环管理体系，进一步规范投资决策行为，将投资项目分为优秀、正常、关注、观察退出、立即退出等四个等级进行评估，评估及分类结果将作为投融资重要依据，实现防范投资风险。招商局集团创新使用各种金融工具，推动招商蛇口公募REITs项目成功发行，开辟了产业园区“投、融、建、管、退”全生命周期发展模式与投融资机制新路径。

二、国有资本投资公司是不是淡马锡模式？

一直以来，社会上存在一种对“改组组建国有资本投资、运营公司”的认知误区，即认为国有资本投资公司的走向就是“淡马锡模式”，彻底改革现行国有资本的监管体制模式，央企未来都是国有资本投资投资公司。

但其实这种看法是不对的，国有资本投资公司并不是淡马锡模式，国有资本投资公司是与实体产业集团并行是，只是定位不同，更好发挥国有资本投资公司的投资运营平台作用，并不是要改变国有资本的监管模式。不管是政策文件精神，还是国资委领导的讲话，都一直强调，未来的中央企业格局是国有资本投资公司、运营公司和产业集团三类企业功能鲜明、分工明确、协调发展的，而不是都变成国有资本投资公司。

实际上，淡马锡是新加坡政府财政部100%控股的全球最大的国有投资公司之一。战略定位上，淡马锡是一家侧重资本投资收益的财务投资者，而不是侧重产业振兴的战略投资者；治理管控特征上，淡马锡以“管资本”为主，对所辖企业主要采取财务型管控模式，履行对所出资企业有监督管理责任，确保国有资产保值增值。

淡马锡模式，实际上是“政府-淡马锡-企业”的三级监管体制，不管是新加坡财政部和淡马锡控股之间，还是淡马锡和淡企联营之间，都保持了“一臂之距”的关系，政府给了淡马锡控股足够的自由和一定的发挥空间，淡马锡也给了淡企联营按照市场规律微观运作的动力。

对于我国而言，“脱虚向实”是政策共识且将成为未来一定时期里产业政策的主导方向，“淡马锡模式”并不适于我国负有特殊使命的央企。央企是国家队，大多处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，应当以实业为主，产业集团、国有资本投资公司的金融、资本运作也应当以产业为主体进行产融结合，而不是脱离产业的纯金融或资本运作。

我国国有资产监管所形成的“三统一、三结合”的国资监管职能体系、专业化、体系化、法治化“三化”监管优势、国资监管大格局等，构成了中国特色的国有资产监管体制。虽然国有资本投资公司代替了国资监管机构成为国有企业直接出资人，持有国有企业股份，并对国有企业形成的国有资产进行直接监管。但国资委与国有资本投资公司之间，是一个上下联动、功能互补的关系，并不存在改变国有资本监管框架的问题。

国资委从宏观角度上，统一监管思路和整体产业布局，两类公司则从微观层面践行“管资本为主”，在授权经营、产业结构调整、资本运营、激发所出资企业活力、服务实体经济方面发挥作用。其中，国有资本投资公司侧重做“加法”，即发挥投资引导和结构调整作用；国有资本运营公司侧重做“减法”，即发挥市场机制作用，盘活国有资产存量，实现有进有退。产业集团层面则是在主业范围内从事生产经营和管理，注重于产业发展与科技创新。

三、国有资本投资公司模式

是否是单一的模式？

从转正的5家国有资本投资公司的业务结构看，国有资本投资公司大致可以分为两类，一类是产业多元化投资公司，比如国投、招商局集团、华润集团等；另一类是产业相对单一聚焦的投资公司，比如中国建材、中国宝武。

不同业务结构的国有资本投资公司模式是一样的吗？中智咨询认为，国有资本投资公司并非是单一的模式，两种业务结构类型的国有资本投资公司，其在运作模式上也呈现不同的特点，代表了两种不同类型的国有资本投资公司模式。

一是同是聚焦主责主业，但在产业运作重点上存在差异。比较来看，产业多元化的国有资本投资公司更加关注如何实现不同产业间的协同发展。例如，华润集团聚焦大消费、大健康、城市建设与运营、能源服务、科技金融等五大业务板块，通过并购市场资源、整合现有业务，退出非核心业务、非优势业务、非协同业务，强化业务协同等组合方式，形成业务合力，提升产业控制力。国投则是通过直投与基金的“双轮驱动”模式，做优基础产业、做专战略性新兴产业、做精金融服务业，加快形成周期性产业与非周明性产业互补、实业和金融协同的良好格局。招商局集团通过投资、重组、整合，以综合交通、特色金融、城市和园区综合开发运营为主业发展，打造“港、航、货”三位一体业务生态体系。

而产业相对单一聚焦的国有资本投资公司，则侧重推动产业结构优化升级，实现产业价值链提升。例如，中国建材围绕做大做强新材料产业目标，培育战略性新兴产业，通过以基础建材产业利润反哺的方式，在水泥、玻璃、石膏板、玻璃纤维、风电叶片，碳纤维、锂电池隔膜材料、薄膜太阳能电池、耐火材料、高性能陶瓷材料等领域实现了从跟跑到并跑、领跑的转变。中国宝武围绕钢铁制造业、新材料产业、智慧服务业、资源环境业、产业园区业、产业金融业等六个方面业务，主动打造现代钢铁产业链和产业生态。

二是同是发挥产业投资平台功能，但在产业投向上存在差异。比较来看，产业多元化的国有资本投资公司的产业投向相对分散，更多关注那些关系国家战略所需、但还尚未进入的关键领域。近年来，华润集团、招商局集团、国投等均加大了向先进制造业、信息技术产业、新材料、生物/医疗/健康等战略性新兴产业投入力度，布局培育了一批具有带动力和影响力的项目，比如华润集团旗下华润微电子、招商据集团旗下招商检测、国投旗下神州高铁、美亚柏科、同益中等一批“专精特新”“隐形冠军”企业。

产业相对单一聚焦的国有资本投资公司，则围绕做大做强核心产业，通过投资融资和项目建设进行产业链整合，实现产业资源的优化和配置。比如，中国建材通过战略性资源整合和调整优化，加大新材料领域“卡脖子”技术攻关和研发投入，整合创新要素，推动央企、央地协同创新，打造联合攻关和科研转化新模式，强化关键基础材料自主保障，满足新基建领域对关键材料的技术需求，助力增强国家制造业核心竞争力。中国宝武加大新动能的培育力度，探索布局氢能、燃料电池等新能源领域，通过资本运作在废钢、新材料、碳纤维等领域形成对公司整体战略的支撑服务。

中智咨询认为，对于继续试点的12家国有资本投资公司而言，应结合企业自身的业务结构特点，积极探索具有特色的国有资本投资公司模式。学习借鉴5家转正的国有资本投资公司的经验，重点在以下方面继续深化改革：一是优化集团总部功能定位和核心职能，探索符合国有资本投资公司功能定位的管控模式；二是优化分层分类、“一企一策”的差异化管控，探索对所出资企业实施更加精准的授权放权；三是强化资本运作和加强战略性新兴产业布局，有效提升资本投资运营能力，在资本投入、考核评价、人才激励等方面加大探索支持战略性新兴产业发展的相关政策。

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