城投公司会大规模破产来解决债务问题吗？

来源：国企视点，作者：席加省，中国投资协会项目投融资专业委员会专家

债务问题的确是目前很多融资平台公司遇到的最严峻问题。在有些地区，很多公司已经陷入了债务恶性循环中不能自拔，借新还旧、寅吃卯粮，债务刚性兑付压力巨大。在这其中，区县级公司的债务状况更严峻，尤其是中西部地区的很多城投公司，受制于地方财力及地方经济发展水平，债务问题更是巨大。

对城投公司来说，防范化解隐性债务风险，严守公司债务底线，不出现债务爆雷危机，进而防范化解政府债务风险，这是对城投公司的刚性要求，也是城投公司必然要担负的责任。

那么，城投公司在无力还债或者已经资不抵债的情况下，是否可以按照相关法律法规的要求实施破产重组或清算，进而解决债务问题呢？ 借新还旧、寅吃卯粮，债务刚性兑付压力巨大

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城投公司破产看起来很好，做起来很难

从法律意义上讲，城投公司这类融资平台公司作为公司制企业（还有极少部分是全民所有制企业），按照相关法律法规采取市场化方式破产重组或清算是没有问题的。

从政策角度看，破产重组也是化解债务问题的一种途径。早在2018年，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》就明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。

并且，各地对破产重组或清算也都持肯定态度。如江苏、云南等地公布的深化预算管理体制改革等文件都提到对失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算。

但是从实际操作层面看，城投公司破产重组或清算只能是最后选择，绝不是最优选择，绝对是“杀敌一千、自损一千”、满盘皆输的选择。

归纳起来，无非有三个原因：

第一，地方政府的政府信用和城投公司的企业信用其实是深度捆绑的。比如，城投公司信用评级，必然要看当地的经济发展水平、财政收入等指标。这么看来，城投公司的破产重组或清算不仅是城投公司自己的主体信用受损或破产，更是会让当地的政府信用出现危机，进而发酵影响当地的金融环境与秩序，冲击可想而知。所以，城投公司绝对不能轻易破产重组或清算。

第二，无论城投公司怎么重组，债务偿还责任是不能消除的。简单说，想通过破产重组或清算的方式逃废债，这恐怕是行不通的。地方上有很多融资平台类公司，但最终的实际控制人就是地方政府。显然，从法律意义上说，无论哪家公司破产，最终总得有债务责任主体和相应的清偿办法、方案。因此，一家公司可以破产，但从总体上看一个地方政府的所有融资平台公司、国有企业不可能全部或整体破产，必须得有公司偿债主体。

第三，破产重组是效率很低的一种的方式。从法律上讲，破产重组的环节多、工作多、时间长、成本高、收益小，并不能很好的解决当下实际的债务问题，无论对于股东、公司还是债权人，不是共赢，而是共输的一种关系，实在是下策。对于城投公司来说，破产重组并不能很好盘活资产、搞活经营、进而增强还贷能力，相反却是一种躺平状态，是资源、资产的浪费。

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防范化解债务风险的现实选择

当前城投公司的债务问题很突出。但无论如何，城投公司都应该在地方政府的统一领导下，正视现实，寻求解决办法，既不能鸵鸟，也不能躺平。在这其中，最重要的是要守住信用的底线。现在很多非标产品违约现象突出，甚至有些公司爆雷已经严重影响了区域的金融生态和信用。从整体上看，城投公司要维护主体信用，妥善处理还款事宜，尽量避免出现诉讼、维稳事件，尤其在银行、债券市场、资本市场上要坚决维护信用，防止信用受损。

目前很多城投公司债务问题的实际表现是债务结构不合理、债务成本不合理、债务期限不合理。非标及衍生品产品过多过于复杂、短期债务过多、综合成本过高等问题让本就经营效益很差的城投公司难以承受。所以，城投公司需要面对这些问题，找到实际的解决方法。

该如何处理？原则就是“以时间换空间、以结构化风险、以增量调存量”。

第一，以时间换空间。简单说就是债务展期、借新还旧等。与银行等金融结构充分沟通，通过债务展期或借新还旧的方式，尽量拉长债务还款周期，调整还款时间，以时间换空间，减少短期的债务刚性兑付压力，将短期资金更多用于发展。同时，在新增融资上一定要特别注意债务期限问题，明确融资战略，尽量避免短贷长投现象，尽量减少短期融资占比。

第二，以结构化风险。简单说就是量力而为，不要饮鸩解渴，债务结构要把握好，尽量减少非标及衍生品融资的占比，要根据项目情况匹配恰当的融资方式，科学测算融资成本，坚决避免超过公司偿还能力的高成本融资， 优化债务结构，全面降低综合成本，以结构调整降低债务成本、债务风险。

第三，以增量调存量。现有的债务问题靠现有的公司、现有的业务、现有的资产等可能无法短期解决。所以，从债务处理上要短期、中期、长期方法相结合。一方面，对存量债务要有序解决，另一方面，应该加大融资力度，以新增融资逐步增强公司的还款能力，确保不出现重大债务违约等问题。因此，要以新设公司、新增市场化项目等方式增强信用、增加融资能力，以增量融资调节存量债务，逐步形成良性循环。

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彻底解决债务危机的真正出路

短期控制甚至部分化解债务风险是可以通过多种手段做到的。但真正解决城投公司的债务危机，着眼点还应该在公司本身上。

也就是公司必须要强身健体，有造血能力，有足够的信用与偿债能力，这才是 真正解决城投公司债务问题的办法。显然，这就要求城投公司加快市场化改革，推动自身的转型升级。

而城投公司的转型升级必须是要地方政府要全局一盘棋考虑，统筹政府债务与公司债务、政府资源与公司资源、政府部署与公司目标等。

第一，政府债务与公司债务。地方政府必须要统筹政府债务与公司债务，对于隐性债务、公益资产处理等给予城投公司明确支持。城投公司隐性债务多、公益资产多这是事实，对于公司发展来说是包袱大、压力大。因此，在城投公司市场化发展中，地方政府应该对于隐性债务的有序消化、公益性资产的有序处理、置换提供切实的帮助，让公司能够轻装上阵、快速发展。

第二，存量债务与增量融资。城投公司应该大力推动重组整合。债务问题得用发展的眼光来看待，不能单纯是处理存量债务，而是应该将债务、融资、发展结合起来看，尤其是要维持甚至提高现有的融资能力。所以，要以融资主体、融资信用为核心重组公司架构，打造新的公司架构，撤销壳公司、做实主要融资主体，并以“老公司老办法、新公司新办法”的方式开展经营，打开公司发展的空间。

第三，资本与业务。城投公司的着眼点应该是项目。也就是说，化债的根本还得是有可经营、可收益的项目。所以，城投公司应该在地方政府的支持下，整合各类资产、资产，明确自身定位，大力调整业务结构、推动 兼并重组、吸收合并，整合同类业务，大力拓展市场类业务，以项目为抓手，切实加强项目的筹划、投资、融资、建设、运营的管理，重构投融资模式，进而完成自身造血功能的重塑。

作者简介

北京大学研究生毕业，国资国企研究专家。北京昊朴时代咨询公司董事长，拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个。

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