宁波城市轨道沿线TOD综合开发模式浅析
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一、TOD综合开发轨迹及重要作用
TOD(Transit-Oriented-Development)是以公共交通为导向的土地开发模式，是一种将公共交通使用最大化、土地利用反蔓延化的城市综合发展模式。TOD理念1993年由美国学者考尔索普（Calthorpe）率先提出，自2000年开始，我国学者逐渐对TOD展开研究，主要涵盖TOD模式对空间规划的影响、对公共交通站点周边土地利用、设施布局的引导等。经历20多年的理论探索和总结，TOD模式从1.0时代的轨道设施上盖开发及地下空间开发到2.0时代的轨道站城一体化开发，再到3.0时代的轨道小镇模式的区块开发，其应用发展仍存在不足。因此，行业内开始积极探索TOD新模式，TOD模式的4.0时代逐渐开启，由地块或区块级别TOD城市土地开发模式转变为区域级别的TOD城市综合发展模式，使公共交通真正成为带动城市地区发展的重要动力。
TOD模式作为城市综合发展模式以大运量公共交通体系为依托，在区域内引导土地集约、功能混合、环境宜人的城市可持续发展。TOD模式对城市解决经济发展、社会稳定、空间环境三方面问题具有重要作用。经济发展方面，轨道交通建设与周边土地形成良好互动，带动沿线土地价值提升，同时，轨道交通引导人流进入提升已有基础设施使用效率。社会稳定方面，轨道交通建设可以有效调节职住平衡，缓解就业空间与居住空间不匹配问题，引导高活力生活方式的形成。空间环境方面，轨道交通建设能有效引导沿线区域的城市更新和新城建设，形成多样化、步行化、舒适化的空间环境。
二、宁波轨道交通场站TOD综合开发
的政策背景
宁波市轨道交通沿线土地收储开发起步较早，自2006年开始已历经十余年发展。2011年宁波市政府出具的《关于建立轨道交通专项土地储备的专题会议纪要》明确建立“统一专项储备、统一账户管理、统一核算、统一开发模式、统一使用”的轨道交通专项土地储备制度，土地储备范围为确定建设的沿线各站点500米半径范围内用地，出让收益扣除税费全部用于轨道交通建设。2014年，宁波市政府出台的《关于宁波市轨道交通专项土地储备的实施意见》确定轨道交通专项土地储备范围为站点及其周边500米半径范围内用地且用地面积原则上不低于50公顷，并明确工作机制和工作内容、程序等，成为宁波轨道交通土地储备的纲领性文件。2016年，宁波市政府出台《关于推进城市轨道交通可持续发展的实施意见》进一步强化轨道集团的市场主体地位，坚持“地铁+物业”可持续发展模式，明确了轨道交通综合开发资金筹措、管理等方面的具体政策指引。
至此，相关政策文件是围绕轨道沿线专项储备土地为轨道建设筹资地块的概念为主要背景来制定，即轨道收储地块出让金将用于轨道建设本息分担。因此，宁波轨道交通沿线土地开发以商业、商住、住宅等经营性用地开发为主。
2019年初，宁波市委市政府出台《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》，明确市轨道集团负责做地的区块纳入市土储中心统一进行储备，市六区土地出让收入全部缴市级，成本由市级承担，收益由市级统筹安排。因此，轨道交通沿线专项储备再无筹资地块概念，有利于轨道交通引导更大区域综合开发并提升用地混合性和多样性。
三、宁波轨道交通场站TOD综合开发
现状分析
（一）拆迁地块开发
拆迁地块开发是指对由于轨道阵线、轨道站点及四小建等轨道相关设施的建设而拆迁的地块进行开发建设，通过空间环境优化布局，充分利用轨道站点出入口设置、地下空间结合建设带来的便捷交通设施，形成高强度高品质的混合功能空间，一般集居住、办公、商业等城市功能于一体，实现轨道交通站点的立体化、高强度、多功能的物业开发建设，是最典型的轨道交通物业开发模式。同时，根据拆迁规模不同，拆迁地块开发建设面积可从几千到几十万平方米不等，典型项目如儿童公园站润玺道、绿城芳菲郡、绿城咏兰郡等。
（二）车场段上盖开发
车场段上盖开发是指针对车辆段、停车场盖板上方进行物业和市政配套设施等开发建设，需充分考虑车辆段、停车场的功能布局、建筑结构、管线布局等建设要求，将其与上盖物业开发进行深度融合，在满足盖下功能结构等要求的前提下，实现盖上的土地集约化、功能混合化、环境舒适化等的高品质城市空间。场段属于轨道交通设施不可分割的设施用地，在条件允许的情况下，上盖开发应采取“轨道+物业”开发模式进行。车场段上盖开发规模较大，建设用地面积可达几十万平方米，典型项目如天童庄车辆段杨柳郡、东钱湖车辆段钱湖云栖桃花源等。
（三）站点区间地下空间开发
站点区间地下空间开发是指以两个及以上轨道站点地下空间为中心通过明挖的方式联通站点之间的地下空间，并通过联通站点区间地下空间、地上商业空间和地铁换乘空间，形成活力、舒适、开放的商业休闲空间，提升立体商业集聚效应，实现片区的商业价值最大化。同时，此模式一般位于城市商业核心区，作为地上商业有效补充，进一步提升商业能级，是老城区商业中心的更新动力，也是新城商业中心人气形成的引流利器。站点区间地下空间开发规模可达几万平方米，典型项目如东鼓道（东门口—鼓楼区间）。
（四）站点周边大区块开发
站点周边大区块开发是指以TOD开发理念为导向，以大运量公共交通体系为依托，在区域内引导土地集约、功能混合、环境宜人的城市可持续发展模式。同时，TOD发展理念与产业业态、配套设施、公共空间等的深度融合，进一步提升区域整体能级和强度，打造以轨道交通为核心的宜居宜业新板块。场站周边土地综合开发一般以轨道站点500米范围为边界，具体根据现状基底、规划蓝图等情况做调整，开发区域面积可达几平方公里，具有建设规模大、投资规模大、开发周期长的特点，典型项目如前殷区块、五乡李家洋区块等。
四、宁波TOD综合开发建设
存在的问题
（一）政策支撑保障较欠缺
自上世纪90年代末起，我国逐步颁布轨道交通设备、审批标准、建设管理等方面的管理规定，开启了我国轨道交通政策支撑体系的建设。2015年，国家住建部发布了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，从城市、线路、站点三个层面对轨道交通引导下土地综合规划进行规范。同时，成都、杭州、上海等城市也发布了轨道交通场站综合开发相关政策文件以形成统一认识，引导轨道交通TOD综合开发。然而，宁波作为最早一批出台轨道交通专项土地储备相关政策文件的城市，目前在TOD综合开发相关保障政策上仍存在较多空白，虽然规划层面对TOD的理念、发展模式、控制指标等方面均进行了深入研究并意识到TOD综合开发的优越性，但在政策层面未形成完整的保障支撑体系，较难保障TOD综合开发建设的有效实施。
（二）整体研究谋划较缺乏
过去二十年，我国TOD开发主要为针对轨道站点紧密联系的单个地块进行高强度高混合度开发，包括站点附近地标性商务商业楼、高强度商住地块等，缺乏对场站附近土地开发整体谋划，地块之间缺乏有效联系，无法发挥轨道综合开发的最大价值。过去，宁波轨道专项收储主要是针对正线、站点或附属设施等建设带来的零星拆迁地块进行开发，缺乏从区域城市发展战略角度出发进行整体层面研究谋划。
（三）要素保障措施待提升
零散化开展的轨道沿线土地开发工作缺乏全盘整体统筹，导致轨道沿线综合开发与城市总体规划、土地资源利用整体上协调不足。宁波轨道交通1-8号线网及站点布局涉及高桥南、东部新城南侧、滨江新城西侧等土地指标未覆盖、城市开发边界未覆盖区域，因此，在轨道沿线开发项目落地过程中，受限于建设用地指标紧缺、现有土地政策制约大、工作机制协调不畅等因素，使轨道沿线土地开发面临难以实操、落地无抓手的尴尬境地。此外，目前宁波轨道交通沿线土地开发并无容积率置换补偿等相关奖励机制，导致宁波市TOD开发地块整体强度偏低，进而造成客流导入效果不明显。
五、宁波TOD综合开发的对策建议
（一）加强顶层建设，完善政策保障
加强顶层建设可为TOD综合开发提供个性化的政策保障。在国家公交优先发展战略的指引下，宁波市政府制定出一批与轨道交通沿线土地专项储备、加强轨道交通可持续发展等相关的政策文件，完成了初步顶层建设。在纲领性文件的指引下，后续需要针对项目落地性来完善规划设计、上盖开发规划建设技术、物业预留前期审批等相关管理办法或实施细则，形成因地制宜的特色化政策体系。
（二）加强整体研究，形成体系规划
加强整体谋划可使TOD综合开发突破零散化困境，从区域及城市层面构建完善的TOD空间体系，避免同质性土地开发，实现不同区域间的TOD网络协调。根据上位社会经济发展规划、国土空间规划及相关规划研究，结合区域经济社会及自然环境实际情况，从城市总体线网层面对轨道沿线综合开发项目进行定位和业态功能研究，并通过整体产业策划、土地储备专项规划等研究对轨道综合开发项目进行战略引导。同时，明确轨道沿线TOD综合开发范围，在轨道交通线网规划阶段同步锁定轨道交通项目沿线土地资源，做到轨道交通线网与土地利用的双向校核，真正做到同步规划设计、同步施工建设、同步投入使用，使轨道交通引领未来城市空间布局发展。
（三）加强要素保障，提升空间集聚
强化土地指标、用地控制指标等要素保障是确保轨道沿线TOD综合开发实施落实的重要抓手。目前，宁波轨道线网经过多个城中村、城市待开发区域，其建设指标覆盖率较低，以村庄用地、一般农田、基本农田等土地性质为主，大大限制了轨道沿线土地综合开发进程。随着新一轮宁波市国土空间规划编制工作的展开、“十四五”规划、新一轮控规的评估与修编、“十四五”土地储备规划等上位规划的更新与推进，轨道沿线土地储备面临新的发展要求，建议国土建设指标优先保障轨道交通站点周边专项储备区块，尤其是近期站点开发区域，提高建设用地使用效率和集聚度，有效提升轨道客流。
作者：梅小燕，宁波市轨道交通集团有限公司地产开发分公司工程师、硕士；柳敬景，宁波市轨道交通集团有限公司地产开发分公司副总经理返回搜狐，查看更多
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