中国地方债务高风险源于央地财政关系不规范

中国当前矛盾的焦点有两个，一个是地方政府债务，另外一个则是地方政府的投资，特别是地方政府的基础设施投资。而地方债之所以大幅度增加也有两个原因，一个是地方政府投资冲动，追求政绩，就要搞投资。而另外一个很重要的原因是，中国没有一个健全的财政收支体系，特别是其中的财政收入体系作为资金的支撑，这个矛盾是非常显著的。地方政府想干事又没钱，想办法找钱，正常的子走不通，就要走非正常的路子。

债务是经济运行当中非常自然的现象，但为什么到了地方政府身上就成为问题了呢？如果一个企业说要借钱或者说其他的行为主体来借钱，大家不会觉得是多大问题。但是一旦是地方政府出面借债，为什么在中国就成为问题？根源并不在地方政府债务本身，而在于造成或形成地方政府债务风险的体制背景。这种体制背景就是中央和地方政府财政关系不规范，地方政府的财政收支体系就不健全。

中国的宏观经济政策的主要依托是政府的投资，2008年到2010年1.18万亿的中央政府投资如何拉动4万亿投资，进而拉动整个社会投资过程，在这个过程当中，中央和地方之间的默契是非常之重要的。经过调研，我们可以把中央政府，以投资作为宏观调控基本运行图画清楚，中央政府在发改委政府5000多亿的投资，首先是招标，各地方政府来投标，确标之后是整个投资的一小部分，剩下的需要由地方政府搞配套，如果说这是一个三七开的投资，这就是以30%的投资如何拉动70%投资，从而在整个社会形成投资拉动效应的运行过程，这套办法是我们很熟悉的，但是在今天的中国面对金融危机，面对高杠杆率，显然也不得不小心谨慎。

如果说下半年我们的经济运行当中的确面临着一系列严峻挑战的话，从政策层面上想办法恐怕是无解的，甚至可能是解决不了什么问题。经济学分析问题，其实一直提倡，大家也习惯，抓主要矛盾，上述所有的制约挑战宏观经济正常运行的诸多因素当中，哪一种因素是最主要的、最突出的、最关键的？三位专家说出来，大家矛盾的焦点是两个，地方政府债务，它代表着风险一方，另外一个因素是地方政府的投资，特别是地方政府的基础设施投资。

对于地方政府债务的风险，我们能够在一定程度上加以控制，甚至能够摸到解决地方政府债务风险的命脉，只要在可控范围之内，它有可能有风险，变成推动经济增长的重要资金来源。在地方政府债务风险能够大致控制的条件下，地方政府的投资，特别是其中的基础设施投资能够有效的运作，那对于整个消费、出口显然是一种积极的影响。但问题是，中国的地方债风险判断，我觉得恐怕要注意到它的特殊性，它和世界上的其他国家地方政府债务风险可能不是一回事。归结起来，一个是地方政府投资冲动，追求政绩，就要搞投资，这是一个中国特色的原因，另外一个很重要的原因，它没有一个健全的财政收支体系，特别是其中的财政收入体系作为资金的支撑，这个矛盾是非常显著的，想干事、又没钱，想办法找钱，正常的子走不通，就要走非正常的路子，这一条是应该能够看到的，应该看得非常之清楚的。

在改革开放初期，地方政府也是要做事，也是要出政绩，也是有投资冲动的。在1994年之前，它靠的是税收优惠，在我们的专业术语当中用的是烂施税收优惠招商引资，你到我这个地方来投资，我给你比其他地方更优惠的税收待遇，这是第一阶段。因为1994年之后税法统一，对税收优惠的管制非常之严格，第二个阶段，乱收费，2000年往前追溯到1994年这几年时间，地方政府是乱收费的，盖个红头文件就收钱，有这个来源。200年从农村税费改革开始，把乱收费的势头又逐步引入了，依靠卖地，土地出让金，房地产的需求发展局面上时间是契合的，2000年以后。再到后来，土地的招拍挂引入视野，土地出让金的运用受到了一定的抑制，恰好又时逢国际金融危机到来，2008年，出于对这种百忙不遇、前所未有的国际金融危机担忧，我们不得不放水。所以地方政府运用各种融资平台债，来实施反危机的扩张性操作，来加大对地方公共设施为代表的地方政府投资的规模，就形成一种正常的选择。

除此之外，跳出公共预算之外，叫专项地方债，专项地方债之外还有一个置换债，以往发行的债务今年要到期了，你得有置换债，还有产业投资基金形成的地方债，政府通过购买服务的方式变换为的地方债，PPP，所隐含着的这个地方债，由此就形成了显性债和隐性债这样的一种巨大差异。

以2017年为例，全国财政收入是8万亿，大致是中央收一半、地方收一半，地方收9万亿，中央收了9万亿，中央拿了9万亿之后，3万亿自用，在中央层面自用，包括人民大学的经费、社科院的经费、其他中央政府的经费，3万亿当中出，剩下6万亿作为转移支付，向下拨，我们不讨论下拨的方式是一般转移支付还是专项转移支付，这注定了地方财政支出的一半以上的资金要依赖于中央的转移支付，这个环节运行当中出现任何问题，都和地方债是有直接关联的。由此判断，目前宏观经济运行当中的最大风险，与其说是地方债，倒不如说是地方债背后的体制原因，表面上是地方债的存量，甚至也有人把增量放在其中，但其实最重要的取决于我们如何面对地方债，以怎样的立场、观点和方法去看待，并且处理有关地方债的问题，这是一个非常重要的因素。

出路简单一点来讲，在于改革，在于什么呢？改革的前提在于以充分认识财政运行规律为基础来重归分税制的改革轨道，改分税制这个旗子，这个方向不能丢、不能偏离。2015年1月颁布的新的《预算法》，明确指出，国家实行分税制财政管理体制。所以围绕着地方债的问题，围绕着地方政府的投资，特别是基础设施投资的问题，并且围绕着两者之间的平衡和博弈问题，给大家一个建议，把我们关注的焦点适时的转到中央和地方财政关系的改革上来，而在关注改革的问题当中要把分析的视角锁定于走分税制道路还是回归分钱制的轨道。返回搜狐，查看更多