诸大建：五个新城——建设上海市域都市圈 | 国资大讲坛第27期

近日，由上海国有资本运营研究院、中国金融信息中心、上海石油天然气交易中心主办，中国企业改革与发展研究会联合主办，宁波银行上海分行全程战略支持，绿地控股集团有限公司特别支持的“国资大讲坛”第二十七期在“东方蓝宝石”中国金融信息中心举办。

同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建受邀出席，作“五个新城：建设上海市域都市圈”主旨演讲。上海市国资国企改革发展研究中心主任黄坦与主讲嘉宾同台对话。

主办方致辞

上海国有资本运营研究院党支部书记、副总经理 张志清

上海国有资本运营研究院党支部书记、副总经理张志清在致辞中表示，五大新城建设是上海服务构建新发展格局的必由之路，是更好服务长三角一体化发展国家战略的重要举措，是上海面向未来的重大战略选择。为了落实这一重大战略部署，践行国资国企职责担当，助力五个新城建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，市国资委近期召开了推进会，全面推动市属国企成为五个新城建设的示范者和主力军。

上海国有资本运营研究院是在上海市国资委支持指导下，聚焦国资国企，立足上海、面向长三角、服务全国的“国资智库”。借此上海五大新城建设契机，我们将全面融入五大新城建设的实践当中，积极发挥联系各类市场主体、对接各方资源、增进交流合作的平台功能，按照“产城融合”“功能完备”“职住平衡”“生态宜居”“交通便利”“治理高效”的总体要求，发挥专注国资研究优势，为国资国企改革发展提供智力与服务保障，助力助推“五大新城”建设，更好实现国有经济的战略支撑作用。

中国金融信息中心总裁助理 李志琴

中国金融信息中心总裁助理李志琴在致辞中表示，今年是“十四五”规划开局之年，上海提出按照独立的综合性节点城市的定位，加快建设五个新城。从临港新片区到虹桥商务区，再到五大新城，近一两年来，上海关于城市未来的重要战略不断动态升级，我们国资大讲坛曾邀请临港新片区和虹桥商务区等管委会的领导给大家做过专题分享。上海的国资国企也已经积极投入到五个新城的建设中。

中国金融信息中心是新华社和上海市人民政府战略合作的重要成果，地处陆家嘴头排头座，因外形酷似一颗蓝宝石而有“东方蓝宝石”的美誉。在物理上，她是陆家嘴的一座地标建筑；在功能上，她是服务上海国际经济、金融、贸易、航运、科创中心的功能性平台和服务性平台。同时，她也是陆家嘴楼宇党建的一个新窗口，一张新名片。今年为迎接建党一百周年，中心也陆续开展了数十期“党史讲座”，此外还打造了多个品牌化讲坛，“国资大讲坛”就是其中之一。中心愿与大家携手，为上海的国资国企改革尽一份绵薄之力。

主旨演讲

《五个新城：建设上海市域都市圈》

同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，同济大学可持续发展与管理研究所所长 诸大建

诸大建教授从空间格局、人口、交通、治理等四个方面剖析了新城的发展，他表示，五个新城面临培育独立竞争力的重要挑战，这份竞争力不是依赖于主城区，而是新城通过做增量提升起来的。

何为五个新城？——空间格局变化

首先，上海要打造“新空间格局”，这是一个核心词。政策中提到“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”，其中“新城发力”是最首要的。解读时要抓住一个关键点：这是上海从一个单一的城市空间变成一个多中心大都市圈的新时代开始。

第二，上海新的大都市圈是跨界的，包括江苏、浙江、上海三省，除了上海之外，江苏境内包括南通、苏州、无锡、常州4个地级市，浙江境内包括嘉兴、湖州、宁波、舟山4个地级市——未来要建的大都市圈是“1+8”。

五个新城的核心，是要在大都市圈更加广阔的地域中发挥增长级的作用。浦东开发是空间的变革，五个新城亦是如此。

中国的城市化有三个核心词——从“中心城市时代”走向“都市圈时代”，进而走向“城市群时代”。“都市圈”是指城市的发展从向心运动变成辐射运动，在它的旁边打造多个中心，多中心形成一个都市圈。上海在国内用新城发力启动了一个“都市圈时代”。

上海城市空间格局的发展经历了三个阶段。第一个阶段是1978-2000年，当时上海只有内环线，打造的是中央商务区的概念，上海“五大中心”建设就是在这一阶段提出的。

第二个阶段是2001-2020年。一方面，陆家嘴（金融）、北外滩（航运）、前滩（文化）三足鼎立，形成了“Y”型中心城市。另一方面，内环不断向外拓展至外环，形成了宝山、虹桥、闵行等通勤空间，它们与主城在产业、流动、居住上合为一体。但如果继续往外扩张，城市就像是摊大饼，一圈一圈往外走，形成上下班的潮汐流、通勤拥堵等问题严重影响人的生活体验，城市就会失去活力。

现在所说的新城发力是最新的总体规划，位于第三个阶段，可以和2035年这个节点对应起来。建设五个新城，要从单一中心城区的向外发力，变为“1个中心+5个新城”的网络化、多中心的向外发力。空间上，要从原来1000多平方公里中心城市的对外辐射，转变为几千平方公里城市集群的对外辐射。

新城新在哪里？——独立的综合性节点城市

城市不等同于园区，很多招商引资的地方只能称之为园区而不能叫做城市，其原因就在于园区的高端产业、高校、医疗等相关综合配套设施并不完善。

“独立”：只有阻断了潮汐流交通“节点”，才能真正“独立”成为城市。居住跟工作、职业的分离导致了产业与城市的分离，因此产城分离必须走向融合，职住分离必须走向融合。

“综合”：除了解决“产”和“居”的问题，“独立、综合”还包括是否有配套的高端服务，比如子女就学、就医等生活配套。只有全面达到高质量城市发展的综合要求，这个城市才可以基本支撑居民的活动。

“节点”：此次提出“新城发力”，关键应该落在“节点”上。节点城市的作用主要不是对内，而是对外的，因此自然要有相当强的独立性和综合性。五个新城建设要在上海的对外发展轴上发生作用，例如，嘉定主要是在沪宁线上，今后还要往南通方向形成新的发展轴；青浦主要往湖州方向；松江主要往杭州方向；奉贤主要往上海南部的杭州湾方向；南汇今后要有往舟山、宁波方向发展的战略考虑。每一个发展轴上的节点城市都要起到二传手、增长极的作用，辐射长三角城市群及更广泛的地区。新城需要考虑的是，能够为近沪城市、长三角城市群甚至更大的范围提供什么样的服务，而不仅仅满足于新城自身的人口与发展。如果有一天，新城与主城区之间的潮汐式通勤人口减退了，就可以说是“独立”了；如果新城的人不用到主城区去求学，生病可以就地解决，就可以说是“综合”了；如果近沪城市和外围地区的人，找工作、买房子、看病求学乃至休闲娱乐都到新城来了，就可以说是“节点”了。

新城的要素——产、城、人

看一座城市，一般看三个要素：产、城、人。所有的产都是为了吸引人，如果产业发展起来，却吸引不了人，这个城市依然是失败的，所以要把产、城、人连在一起考虑，三者之间要有匹配性。

人 新城的人口主要来自何处？一是基于过去20年的旧区改造成果，人口从主城区进入郊区新城；二是通过上海的城市化，90%的农村人口已完成城市化，成为新城人口。虽然上海整体的人口密度高，但主要集中在中心城市，周边的人口密度相对较低，还大有可为。

那么，新城如何吸引人？一是要结合自身的产业布局和发展，吸引头部企业入驻。例如华为组团入驻青浦，将为新城一次性带来3万常驻人口。二是吸引进城务工人员，当这些人适应不了大城市的生活，多半也不愿意返回农村，他们会选择离家较近的县城，这批人口约有9000万。三是来自上海高校和国内其他城市的应届毕业生。松江大学城每年的毕业生虽然很多，但大多数都出自文科专业，和松江G60企业的需求不匹配。因此，要研究新城中的大学学科专业与新城产业发展的相容性。

产 在产业方面，五个新城规划发展的产业重点各不相同，需要在上海大都市圈发挥各自的对外作用。其中有一个重要的实践和理论问题，五个新城要不要具备某些全球城市功能？

传统的全球城市理论认为，以总部形式表现的金融和贸易等功能，一般应该集中在全球城市的中央商务区（CBD）和都会区。但是近年来的全球城市区域理论认为，全球城市的功能应该是贸易、金融、信息技术的综合体，与第四次工业革命相一致，头部产业的空间分布可以发生在更广阔的全球城市区域里。如果这样的发展是大趋势，那么五个新城就需要在特色功能上有登高一步的战略和谋划，需要在特色制造业之外对高端的生产性服务业和生活性服务业谋篇布局。

关于新城产业，上海市经信委大致做了定位：嘉定以汽车产业为主导，向智能网联汽车、电动汽车方向扩张。青浦原来以淀山湖绿色生态为特色，不宜发展大型资源消耗型工业，所以数字化产业、绿色产业相对集聚。松江有G60科创走廊，集聚装备制造、集成电路产业，大类依旧属于制造业。奉贤发展大健康产业、美丽产业，也就是化妆品、食品和医药品。到了南汇，上海领头的三个产业——生物医药、集成电路、人工智能都要有承载地，张江以研发、高端制造为主，南汇就腾了出来，可以互补。

城在城市方面，大家都在强调新城发展要把公共服务事业提升到主城区的水平，甚至更高的位置。新城刚开始建设的时候需要主城区扶持，但如果总是依赖主城区，期望资源空间转移，即把中心城区一些高能级的医疗、教育资源往节点城市转移和输送，那实际上就是从左口袋换到右口袋，后果是上海资源总量的摊薄和稀释，上海城市的整体竞争力难以提升。五个新城面临培育独立竞争力的重要挑战，这份竞争力不是依赖于主城区，而是新城通过做增量发展起来的。五个新城要有高明的政策和方法，面向全国、面向国际吸引人口和人才。

新城发展需要轨道交通网络发力

一般来说，中心城区发展呈同心圆状，环城高速路和地铁网络系统起主要作用；而从中心城区向都市圈转化，是通过外向化的高速公路和轨道交通，形成放射状的空间形态。

“3h+2h+1h+45min”轨道交通发展从大到小要形成4个网络：第一个是3小时全国范围内的国家高铁干线网，第二个是2小时城市群内的城际铁路网，第三个是1小时都市圈内的市域或市郊铁路网，第四个是45分钟大城市中心城区的地铁网。

过去30多年，上海这样的超大城市在发展中心城区时，交通方面主要基于地铁网络的大力发展。但如果再将这种模式用来大规模发展新城就会出现问题。一方面，地铁线越来越长，降低了地铁作为主城区公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地铁来拉动新城发展会影响后者成为独立的节点城市，新城常常因此成为末端而不是交通轴上的节点，其结果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。

未来大力建设几百公里长的市郊铁路网络，就是上海市域都市圈发展的又一次交通变革和驱动力。一是要加强与国际交通枢纽，特别是与虹桥国际枢纽的联系；二是要加强对外与近沪城市的联系，例如在上海西边建设嘉定—青浦—松江—金山市域线，北边接通太仓，南边接通平湖；三是要尽可能在新城设立市域铁路站点，从一开始就战略性考虑站城融合，围绕站点建设公共交通枢纽，引导城市发展。

一个最基本的做法是通过城际铁路和市域铁路把五大新城与“大虹桥”连接起来，一头连接国际级的门户枢纽，一头连接都市圈中的江浙近沪城市。作为节点城市，每个新城在交通网络和发展轴线上需要有双向的传导作用，例如嘉定新城要外通太仓，青浦新城要外通吴江，松江新城要外通嘉善，奉贤新城要经金山外通平湖。五个新城与大虹桥之间，要利用交通网络等基础设施的链接，引导经济社会等特定功能的扩展和延伸。

弱化区的行政概念，提高新城决定权

区域发展中，每个城市都有自己的机制和活力，但它们彼此之间是同质竞争的关系。现在上海要建设一个跨区域的都市圈，一部分是在上海市域范围之内的五个新城，另一部分是则是上海行政区划之外的江浙城市，吴江、昆山、太仓、嘉善。我们讨论都市圈层面的治理，就是研究传统的基于垂直管制的行政区经济如何转变为基于合作治理的都市圈经济。这是长三角一体化发展示范区正在探索的内容，其中的关键是要化解影响新城发展的体制机制问题。

以上海为例，可以借鉴浦东的开发模式，浦东新区比其他区高半级，所以可以进行一揽子的顶层设计。同理，杨浦区、黄浦区等区应该弱化行政功能，因为所有区是共同为一个主城区服务的，而新城应当提高自主决定权。这是一个非常重要的转变，如果没有这个转变，新城在做项目或者其他行动上，会在行政层面被各区、不同省市间的条条框框限制住。

相比浦东，临港在这方面有过之而无不及。临港集团多年来形成了国有企业跟地区合作发展的模式，这个模式某种角度来说比浦东开发开放时还要厉害，因为临港是国家战略。

专家对话

专家对话环节，上海市国资国企改革发展研究中心主任黄坦与诸大建教授同台对话，就国资国企改革发展现状及如何参与五个新城建设进行了交流。

上海市国资国企改革发展研究中心主任 黄坦

黄坦总结了上海国资的三个特点：一、规模大。按照2020年末的快报数据，上海地方国企资产总额约为24.03万亿元，去年全年实现营业收入3.71万亿元，利润总额3208亿元，已交税费总额2839亿元。二、质量高。从去年《财富》杂志的评价标准来看，上海共9家企业进入世界五百强企业，其中有6家为上海市国资委直接监管企业，包括上海汽车、浦发银行、太平洋保险、绿地集团、上海建工、上海医药。三、保障强。上海国企承担了全市100%高速公路建设，90%以上旧区改造，80%以上保障房、租赁房建设、公共交通和自来水供应。

“规模大、质量好、保障强”，这既是上海国资当前的特点，也是其对自身的未来发展要求。今年年初，在上海市政府发文提出五个新城建设的背景下，上海国资当仁不让。在5月8日召开的“上海市国资国企积极投入五个新城建设推进大会”上，上海国资监管企业、五个新城所在区政府（管委会）共同出席了签约仪式，总结过去上海国资在五个新城中原有的存量情况，也提出未来的增量计划以及如何应对发展的变量。目前，本市国资国企及下属企业注册地点位于“五个新城”的总部型机构34家，办公地点位于“五个新城”的总部型机构22家。2020年，为服务上海四大战略支撑，上海国资组建了长三角投资有限公司，总部落地在长三角一体化示范区的青浦区，即现在五个新城之一，这也体现了上海国资对五个新城增量的态度。

至于未来存在的变量，市国资委领导提出了 “三个放在”，放在更好落实和服务国家战略中谋划，放在提升上海城市能级和核心竞争力中落实，放在进一步深化国资国企改革发展中体现。五个新城对上海国资而言是一个非常难得的机遇，黄坦表示，希望国有经济特别是国有资本的牵动，能够带动更多社会资本投入五个新城的建设。这也是国企更高层面的目标和服务五个新城建设的更高能级。

随后，对话嘉宾与现场观众进行了热烈的提问互动。围绕上汽对嘉定新城的增量和存量作用、国资国企对奉贤东方美谷的产业支撑、上海五个新城的发展蓝图等话题，诸大建教授与黄坦主任一一进行答疑解惑，给了观众很大启发。

同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，同济大学可持续发展与管理研究所所长 诸大建（资料图）

诸大建教授现任同济大学可持续发展与管理研究所所长，同济大学学术委员会副主任，兼任国家哲学社会科学管理学组专家、教育部哲学社会科学委员会管理学部委员、国家发改委循环经济部际合作专家、科技部可持续发展示范区专家、自然资源部国土空间规划编制专家、上海市委决策咨询委员会委员和上海市决策咨询特聘专家、上海市可持续发展研究会会长、国际生态经济学会主席团成员（2016-2017）、达沃斯世界经济论坛全球议程理事会专家。

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