白城市人民政府文件

白政发﹝2017﹞13号

白城市人民政府关于印发

白城市城市公立医院综合改革实施方案的通知

洮北区人民政府、各开发区（园区）管委会、市新区办，市政府各委办局、各直属机构：

    现将《白城市城市公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

白城市人民政府

2017年6月30日

白城市城市公立医院综合改革实施方案

根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）精神，为推进我市城市公立医院综合改革，积极探索深化医药卫生体制改革之路，不断提升人民群众健康福祉，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。按照市委、市政府全面深化改革总体战略部署，以坚持公立医院公益性为主线，以破除“以药补医”为关键环节，以建设“健康白城、幸福白城”为载体，统筹推进公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、医保支付、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，进一步提高公立医院服务能力，有效解决群众看病就医问题，不断增强群众对深化医改的获得感，为全市经济社会发展提供医疗卫生保障。

（二）基本原则。第一，坚持改革联动。推进医疗、医保、医药联动，促进区域内公立医疗机构同步改革，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医协调发展，营造良好的公立医院改革环境，增强改革的系统性、整体性和协同性。第二，坚持分类指导。明确城市公立医院功能定位，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出发，针对不同层级、不同类型的公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。第三，坚持因地制宜。在中央、省确定的改革方向和原则下，立足市情，大胆探索，扎实推进，建立符合白城市情的体制机制。

（三）基本目标。落实政府领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，破除公立医院逐利机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难看病贵问题。到2017年，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序得到改善，群众满意度日益提升，城市二级以上医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重逐步下降；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

二、实施范围和领导原则

（一）实施范围

市属公立医院白城中心医院、白城市传染病医院、白城市洮南神经精神病医院、白城中医院、白城市妇幼保健和计划生育服务中心，洮北区属公立医院白城市医院、洮北区整骨医院、洮北区妇幼保健和计划服务中心，省属公立医院白城医学高等专科学校附属医院，沈阳联勤保障中心属中国人民解放军第321医院，同步实施改革。

（二）领导原则

在市医改领导小组统一领导下，本着“谁举办、谁负责”的原则，市政府具体负责组织领导白城中心医院、白城市传染病医院、白城市洮南神经精神病医院、白城中医院、白城市妇幼保健和计划生育服务中心；洮北区政府具体负责组织领导白城市医院、洮北区整骨医院、洮北区妇幼保健和计划服务中心；吉林省教育厅具体负责组织领导白城医学高等专科学校附属医院; 沈阳联勤保障中心具体负责组织中国人民解放军第321医院综合改革工作。

三、主要任务

（一）建立公立医院运行新机制

1．破除以药补医机制。推进城市公立医院医药分开改革，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等途径，建立科学合理的补偿机制。医疗服务价格调整与医保支付方式改革、政府财政保障机制建设相互衔接，同步实施。同时，推进医院运行机制、管理体制、监管机制配套连动改革。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重。城市公立医院药占比（不含中药饮片）逐年下降，力争到2017年底公立医院药占比总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

2．理顺医疗服务价格。坚持保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加原则，制定实施《白城市城市公立医院综合改革医疗服务价格调整办法》。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗和检验价格，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，适当提高儿童诊疗项目价格，涉及特殊人群的医疗服务价格不做调整。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，落实分级诊疗价格，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。公立医院由政府投资购置的大型设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对以前符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。城市公立医院耗材、检查、化验收入占医疗收入的比重要逐年下降。加强医疗服务价格监管，建立价格监测、预警和常态化调整机制，及时防范价格异动。

3．落实政府补偿和投入责任。第一，建立长效补偿机制。取消药品加成医院减少的合理收入，本着合理分担、有效补偿、确保运行的原则，市本级城市公立医院由举办主体增加投入承担20%、由调整医疗服务价格弥补70%、由公立医院通过降低运行成本消化10%，将公立医院举办主体补助纳入年度财政预算，强化财政补助与公立医院绩效考核结果的挂钩关系。第二，落实政府投入责任。政府对所办公立医院全面落实符合区域卫生规划的基本建设、设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，对政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共卫生服务任务采取政府购买服务方式给予保障，建立政府购买医疗服务机制。对中医医院和传染病、精神病、儿科以及康复等专科医院在投入上给予倾斜。第三，化解城市公立医院历史债务。按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，对符合规定的历史债务，由政府逐年清理化解。

4．降低药品和医用耗材费用。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）和《吉林省人民政府办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的实施意见》（吉政办发〔2015〕76号）精神，加强公立医院药品及高值医用耗材网上集中采购和使用管理。

（1）城市公立医院使用的所有药品（不含中药饮片）和高值医用耗材通过省级药械集中采购平台采购。按规定比例优先合理配备使用基本药物。严格执行药品采购“两票制”。加强合理用药和处方监管，开展临床路径审核，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。

（2）改革药品价格监管方式，规范高值医用耗材的价格行为，降低药品、医用耗材虚高价格。

（3）加强药品质量安全监管，保障药品质量安全。患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。

（二）强化医保支付和监控作用

1． 深化医保支付方式改革。制定实施《白城市城市公立医院城镇职工和居民医疗保险支付制度改革实施意见》和《白城市城市公立医院新农合支付方式改革实施意见》，医保支付方式改革覆盖区域内所有公立医院。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。到2018年，实施临床路径管理的病例数达到出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。

2．健全医疗保障机制。持续提升医保保障水平，逐步缩小医保政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。提高医疗保险基金使用效率，在规范中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。建立疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。建立医疗服务价格调整对个人支付影响较大的特殊病种保障机制，确保重大疾病患者个人医疗费用负担不增长。

3．完善医疗费用监测监控机制。建立医疗保险经办机构与定点医疗机构之间公开、平等、透明的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸至对医务人员医疗服务行为、服务质量的监管。利用信息化手段，健全医保、新农合对医疗机构和医务人员用药、检查、高值医用耗材使用等行为的监督，缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。

（三）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度

1．深化编制制度改革。按照国家、省要求时限内制定《白城市城市公立医院编制管理实施办法》。在不突破本级编制总量的原则下，合理核定城市公立医院编制总量，探索编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立编制动态调整机制。

2．深化人事和分配制度改革。以落实公立医院用人自主权为核心，以转换用人机制、完善绩效分配制度为重点，按照国家、省要求制定实施《白城市城市公立医院人事和薪酬制度改革实施意见》。

（1）建立健全人事聘用制度和岗位管理制度。在参与改革医院全面推行岗位管理制度和人员聘用制度，实现人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。根据医疗机构的工作特点和有关事业单位岗位设置管理的政策规定，按照科学合理、精简效能的原则，在核定编制内，按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员统筹考虑，淡化并逐步取消身份差别，按照国家规定推进养老保险制度改革。促进儿科医务人员职业发展。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺人员和高层次人才，按照公开招聘相关流程由市人社局予以招聘。

（2）合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，建立健全符合医疗卫生行业特点的薪酬分配制度，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，提高儿科医务人员薪酬待遇,合理拉开收入差距。鼓励符合条件的公立医疗机构医务人员非工作时间到基层医疗机构兼职。

3．加强医务人员绩效考核。医院加强内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的评优、评先、晋升、聘用、绩效工资分配等挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与药品、医用耗材和大型医学检查等业务收入挂钩。

（四）构建各类医疗机构协同发展的医疗服务体系

1．优化城市公立医院规划布局。加强中医、传染病、精神病、妇幼保健等薄弱专科建设。统筹规划、合理布局区域内儿科医疗资源，加强儿童医院、综合医院儿科和妇幼保健机构建设,形成儿童医疗服务网络。通过调整结构、优化布局、提升能力，完善儿童医疗卫生服务体系，实现区域儿童医疗卫生资源均衡发展。把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。

2．鼓励社会力量参与公立医院改革。按照《白城市区域卫生规划（2016—2020年）》和《白城市医疗机构设置规划（2016—2020年）》，合理管控公立医院数量、布局和结构，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，鼓励社会力量举办儿童专科医疗机构，扩大卫生资源总量。支持社会力量办医向专科化、品牌化、规模化和高端化发展，满足群众多层次医疗需求。

3．强化分工协作机制。引导各级公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。可探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备等资源共享使用。

（五）推动建立分级诊疗制度

1．构建分级诊疗服务模式。按照国家建立分级诊疗制度的政策精神，按照《白城市推进分级诊疗制度建设实施方案》，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉。

2．完善与分级诊疗相适应的医保政策。由市人社和卫生计生部门分别出台促进分级诊疗的医保和新农合支付政策，充分发挥医保基金的杠杆作用，对不同类别级别的医疗机构实行差别化支付政策，注重向基层倾斜。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。对没有按照转诊程序就医的，医保基金不予支付；新农合基金按合规部分的20%比例予以报销。卫生计生与人社部门加强监管，医保和新农合经办机构把医疗机构分级诊疗开展情况,纳入医保付费考核内容。

（六）改革公立医院管理体制

1．建立协调、统一、高效的政府办医体制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。组建由政府分管领导同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会（简称医管会），履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等重大决策。医管会下设公立医院管理委员会办公室（简称医管办），实行医管会领导下的院长负责制、任期目标管理责任制和问责制。

2．依法实行全行业管理。建立统一规划、统一准入、统一监管，属地化、全行业管理体制机制。探索公立医院管办分开有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责。政府行政主管部门创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的执行和监督指导职责，建立卫生、人社、财政、发改、编办、价监等部门协调配合机制。

3．落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院独立法人地位，推进公立医院所有权与经营权分离，赋予医院经营决策、人事管理、内部分配和运营管理等自主权。建立健全公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重要项目实施、大额资金使用（“三重一大”）集体讨论并按规定程序执行。落实院务公开，发挥职工代表大会职能。取消公立医院行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。

4．强化医院精细化管理。建立以成本和质量控制为中心的管理模式，严格执行医院财务会计制度，加强运行分析、监测及国有资产管理等工作。加强医院成本核算和控制管理，公立医院要制定加强成本核算和控制的相关制度并严格执行。健全公立医院医疗质量控制体系，严格落实用药管理、处方审核和点评制度，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，促进合理检查、合理用药、合理治疗。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，优化医疗服务流程，开展优质护理服务，改善患者就医环境和就医体验。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

5．完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，加强对医院经济运行和财务活动的会计监督和审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，二级以上公立医院通过多种形式将财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等相关信息每年向社会发布。加强行业自律、监督和职业道德建设。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。进一步建立完善医患纠纷第三方调解机制。

（七）加快推进医疗卫生信息化建设

1．加强区域医疗卫生信息平台建设。构建区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。逐步实现全市所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。

2．推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。逐步实现与国家药品电子监管系统对接，积极开展药品电子监管码核注核销；基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。

（八）提升医疗服务能力

1．强化医疗卫生人才培养。推进医教研协同发展，实施住院医师规范化培训，城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。制定实施儿科医务人员培养规划，扩大儿科专业住院医师规范化培训规模，开展儿科医师转岗培训，通过“培养一批、转岗一批、提升一批”，增加儿科医务人员数量，提高队伍整体素质。加强儿童急危重症救治能力建设。

2．加强人才队伍建设。建立人才培养和学科建设专项补助机制，支持培养、引进高层次人才和拔尖创新人才。由市医管会统筹规划，重点组织好高层次卫生人才培养、学科带头人和优秀学术带头人国内研修和省内外拔尖人才引进以及各类紧缺人才引进等工作。开展与国内国际知名医学团队、国家级重点学科团队以及国家卫计委属、委管医院开展多形式的合作，引导一流医疗专家采取多点执业、担任特聘专家、远程诊疗、开展项目合作等方式到我市医院兼职从事医教研活动。

四、保障措施

（一）加强组织领导，细化责任分工。将城市公立医院改革作为我市全面深化改革工作的重要内容。调整市深化医药卫生体制改革工作领导小组组成人员，由书记、市长担任双组长，常务副市长、分管副市长担任副组长。洮北区政府、白城医学高等专科学校和改革医院都要建立健全医改领导组织。各级医改领导组织要围绕医改目标任务，明确分工，落实责任。市医改成员部门要各司其职，密切配合，形成合力，对洮北区和白城医学高等专科学校公立医院改革给予支持和指导。

（二）严格考核督导，强化任务落实。政府要建立公立医院改革督导、考核、评估、问责机制，将公立医院改革工作纳入政府绩效考核。建立城市公立医院综合改革工作台帐，做到月调度、季通报、年考核，定期进行督导检查，对改革进展滞后、工作不力的单位实行问责。加强医改运行监测和评估工作，及时总结和交流经验，定期通报工作进展情况，采取有力措施，规避改革风险，务求取得实效。

（三）做好宣传引导，营造良好环境。制定《白城市城市公立医院综合改革宣传工作方案》，大力宣传城市公立医院改革的重大意义和取得的成效。发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界理解和支持。加强舆情监测和研判，引导社会舆论和群众预期，凝聚共识，形成人人参与改革、支持改革的良好氛围。

附件:白城市城市公立医院改革出台配套文件一览表