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01 东莞城市更新发展背景
自2009年12月16日东莞市人民政府印发实施《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号）以来，东莞城市更新经历了起步（2009-2013年）、规范化（2014-2017年）、品质化（2018年至今）三个主要阶段，从数量到质量不断进化，目前进入到追求精细化和高质量发展的重要时期，建立了“政府统筹、规划管控、完善配套、产业优先、利益共享、全程覆盖”六大新格局，健全了以城市更新单元为基本单位的四级城市更新规划管控体系，突出更新单元引领，实施全流程管理。同时相继出台了众多政策文件，作为城市更新工作的重要依据，完善制度保障。
02 现行东莞城市更新工作流程
01
政策依据
东莞市政府于2018年出台了《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》的通知（东府〔2018〕102号）文（下称《意见》），根据2018年改革后的东莞城市更新新政策体系，城市更新工作办法大胆突破，以更高站位、更广视野谋划城市更新格局。《意见》围绕政府统筹、规划管控、完善配套、产业优先、利益共享、全程覆盖的六大全新格局，构建了以规划管控、资源调控、项目招商和供地、产业扶持、财税鼓励、行政审批六大体系为支撑的城市更新工作机制。
其中，对于规划管控体系，《意见》明确了“更新单元”为城市更新的基本单位，要求以更新单元为轴心，改革形成“市级专项规划-镇级专项规划-更新单元划定-前期研究报告”的四级城市更新规划管控体系。
此外，《意见》提出了突出更新单元引领，实施全流程管理；鼓励一个单元只安排一个改造主体整体实施，改造主体可为政府、单一土地权利人、单一主体挂牌招商确定的市场主体。（在保证单元内公共设施、拆迁补偿全部落实及满足政府规定条件的情况下，可分拆给不同主体。）
而对于项目招商和供地体系，《意见》创设了单一主体挂牌招商模式，规范权利人自改模式，取消村企合作改造模式。同时，《意见》还建立了前期服务商制度；鼓励创新股权混合参与更新改造，除了货币、物业等收购对价形式，鼓励采用股权合作、收益权等对价形式，形成合股的单一主体项目公司，加快不动产权益的整合。
继《意见》后，东莞市出台了一系列城市更新配套政策和操作指引，主要可归纳为标图建库、专项规划、更新单元划定、单一主体挂牌招商、“1+N”总体实施方案五大板块的政策体系。
当下，东莞迎来粤港澳大湾区、广深港澳科技创新走廊建设的双重机遇，产业升级、城市提质都需要更广阔的发展空间。2021年6月9日，东莞市自然资源局印发《东莞市城市更新单元（项目）“1+N”总体实施方案审批操作细则（修订）》（东自然资〔2021〕213号）（下称《细则》），作为东莞城市更新操作细则的最新调整，《细则》深入贯彻落实东莞市政府2018年102号文《意见》精神，与省政府下放“三旧”改造征地审批权、原国土资源、城乡规划部门机构职能合并整合等重大工作相结合，为城市更新项目提供具体的操作指引，明确办理程序、办理材料及审查要点，形成全面压缩制度性交易成本的高效行政审批体系。
02
城市更新总体工作流程
根据《意见》、《细则》及其他相关配套政策文件指示，目前东莞的城市更新项目以更新单元作为城市更新规划和实施的基本单位，全流程管理体系包括下列四个环节：
单元划定阶段（单元划定上报与审查等）
权益整合阶段（明确主体实施挂牌招商）
地权重构阶段（编报“1+N”总体实施方案）
实施与监管（工程实施与验收移交）
其中，标图建库、全市城市更新专项规划、镇街城市更新专项规划是城市更新项目计划开展的前置条件，由市政府统筹编制，作为更新单元划定的基础。城市更新项目流程一般可从更新单元划定阶段开启。更新单元由辖区镇街政府（街道办事处）主导划定，单元实施前必须先完成单元划定工作，市场主体从权益整合环节开始介入，与政府协同实施。
03
三类改造模式下的操作流程
2018新政体系下，取消了村企合作的模式，新增了单一主体挂牌招商改造模式，对权力人自改进行了重新的规范。根据创新后的改造和供地体系，东莞的城市更新可总结为三种模式。
政府主导改造模式
? 适用情况
政府主导模式下可细分为土地储备、土地整备开发、政村合作三个方向。
A、需采取政府主导改造模式，纳入市或镇土地储备的情形：
1.生态控制线内置换出来的用地，变更为商业、居住等经营性用途；
2.工业保护线范围置换出来的用地，变更为商业、居住等经营性用途；
3.利用“倍增企业”政策完善用地手续后，调整为商业、居住等经营性用途；
4.事业单位、国有企业、共有经济成份占主导地位的企业等单位土地，未纳入政府土地整备开发、单一主体挂牌招商范围。
5.其他约定为政府收储的项目（含工业保护线规划中的“一事一议”项目改造为商业、居住等经营性用途的项目）。
B、政府主导改造模式中土地整备开发的主要方式：
试行市属企业土地整备开发，即市属土地整备开发公司自行成立项目公司，或与市城市更新基金、镇街、村组集体、土地权利人中一方或多方共同成立市属国有资本控股项目公司，整体收购单元内不动产权益后进行自行改造、合作改造或交由政府收储；
C、政府主导改造模式中政企合作主要方式：
村组统筹土地交政府收储出让。采用政府出资、集体包干方式合作改造的，土地出让纯收益由市、镇、集体按 3:3:4比例分配。集体自行出资整备土地转为国有交由政府出让的，土地出让纯收益由市、镇、集体按 2.5:2.5:5 比例分配。
? 政府主导类工作流程
在更新单元内，原不动产登记为唯一权力主体的，可自行改造；权利分散但权力主体占地比达80%的，且剩余地块符合“三地“政策的，可完善土地审批手续后试行权力人自行改造。
? 权利人自行改造类工作流程
单一主体挂牌招商模式
? 适用情况
1.更新单元需引入市场主体对集体土地或国有土地上旧城镇、旧村庄、旧厂房进行改造；
2.更新单元范围内集体土地、国有土地混合，需引入市场主体实行整体改造；
? 创新意义
在新的城市更新工作机制下，市场主体参与城市更新主要是通过单一主体挂牌招商的改造模式。该模式主要适用于国有土地、集体土地以及国有土地和集体土地混合片区。在原有政策下，市场主体参与所有权混杂的片区改造具有较高难度。而在单一主体挂牌招商模式下，政府先行统筹明确政府、集体的利益分配，落实公共配套设施建设责任，然后通过单一主体挂牌招商制度公开引进企业作为改造主体，通过不动产要约收购完成片区内拆迁补偿工作，既让企业通过市场竞争最大限度参与城市更新，也实现了复杂改造片区的土地整合。
? 单一主体挂牌招商工作流程简图
? 单一主体挂牌招商详细流程图
? 单一主体挂牌招商实施要点
1）前期工作阶段
前期工作具体由谁开展？
由镇政府（街道办事处）负责组织开展，镇政府（街道办）可选择自行实施，或通过委托镇（街道）下属企业实施（下属企业可参照政府采购与相关专业机构和企业合作）、授权集体经济组织公开招引前期服务商（拆除范围主要为集体土地的）、政府采购委托相关专业机构或者开发企业等方式来开展。
2）挂牌招商阶段
主要流程包括委托挂牌、公告和挂牌，报名和资格审核，政府（集体）综合收益报价，不动产权益要约收购，确定成交方。
单一主体挂牌招商阶段/实施主体确认阶段，实施时间一般为1-1.5年。
是否有逾期措施？
按照达到70%，达到80%，达到90%，无法完成四种情形分别确定：
3）地权重构阶段
这个阶段主要包括：“1+N”总体实施方案、产权注销、土地供应与入库。
镇人民政府（街道办事处）、单一主体应在挂牌成交后1年内编制“1+N”总体实施方案，并按程序报批。“1+N”总体实施方案经批准并拆除地上建筑物、平整土地后，单一主体凭批复文件、产权注销委托书等资料向不动产登记机构申请注销登记。产权注销后，按不同土地性质办理土地供应及入库。
04
1+N总体实施方案
? 什么是“1+N”总体实施方案
“1+N”总体实施方案是指将一份请示和原更新单元（项目）审批涉及的改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等若干份方案（报告）打包，实行“一次过会，全程通行”。
? “1+N”总体实施方案在哪一环节进行编制
更新单元划定方案经批准后，城市更新单元（项目）涉及控规调整的，先行完成前期研究报告、控规调整审批，并完成以下工作后编制“1+N”方案：
政府土地储备模式：已和农村集体签订征地补偿协议， 土地使用权人及地上建筑物所有权人已补偿到位或已签订拆迁 补偿协议。
市属国企土地整备开发模式：已和相关方签订土地整 备开发协议，土地使用权人及地上建筑物所有权人已补偿到位 或已签订拆迁补偿协议。
土地权利人自改模式：土地被查封或被以其他形式限制土地权利的，应先行解封或解除限制；涉及完善历史征地手续的，征地补偿已到位；涉及插花地、边角地、夹心地须征收 集体土地的，属地镇人民政府（街道办事处）已和农村集体签订征地补偿协议。
单一主体挂牌招商模式：挂牌招商成交。
? “1+N”总体实施方案最新修订内容
根据2021年6月9日最新修订的《东莞市城市更新单元(项目)“1+N”总体实施方案审批操作细则(修订)》（东自然资〔2021〕213号），下称《操作细则（修订）》对城市更新项目“1+N”总体实施方案的审批规则及相关内容进行调整完善。
主要修订要点如下：
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一、城市更新项目前期研究报告单独报批。
修订后的审批操作细则调整此前城市更新项目前期研究报告随同“1+N”总体实施方案进行并联审批的模式，调整为单独报批。因为前期研究报告的不确定性较大，可能需要多次修改完善，导致其他方案同时反复修改，并联报批反而增大了工作量，拖延了审批时间，不利于提高审批效率。即修订后的办理程序方面，更新单元划定方案经批准后，城市更新单元(项目)涉及控规调整的，先行完成前期研究报告、控规调整审批，并完成相应改造模式项下要求的工作后编制“1+N”总体实施方案。
二、增加功能区管理机构的职能。
镇街根据委托审批权限批复“工改工”改造方案后，增加了报“功能区管理机构（适用于功能区范围）”申请变更土地使用条件的内容。方案受理时，《操作细则（修订）》将“市自然资源局负责受理‘1+N’方案，逐步建立容缺受理机制”修改为“市自然资源局或功能区管理机构负责受理‘1+N’方案和初审，逐步建立容缺受理审查机制”。同时在“征求部门意见、部分集中审查、方案审批”阶段，增加了功能区管理机构的职能，将“市自然资源局”修改为“市自然资源局或功能区管理机构”。
三、明确城市更新项目地价计收的时点为“1+N”总体实施方案获受理之日。
城市更新单元(项目)涉及使用区片市场评估价、修正系数和折扣系数计算地价款的，使用市自然资源局或功能区管理机构受理“1+N”方案申请材料之日有效的区片市场评估价、修正系数和折扣系数。
四、明确各政府机构的分工及审查要点。
修订后的审批操作细则还对各政府机构的职权分工及审查要点进行了明确：
镇人民政府(街道办事处)主要负责辖区内城市更新资源的统筹和科学安排，组织镇(街)相关部门做好基础数据调查、集体经济组织表决、挂牌招商方案编制等前期工作，以及“1+N”方案编制和审查等，负责城市更新项目不动产权核查、房屋权属调查，指导不动产权益拆迁协议签订和补偿。
市自然资源局或功能区管理机构：主要负责指导和协调城市更新项目审查和报批工作，组织市相关部门集中审查“1+N”方案，起草“1+N”方案的请示文件(N个方案作附件)报市人民政府审定等，负责审核城市更新项目不动产权核查、房屋权属调查结果和不动产权注销。
原东莞市土地审批委员会议事机构撤销，相关职责划入东莞市自然资源管理委员会（市国土空间规划委员会）。“市土地审批委员会（城市更新联席工作小组）修改为 “市自然资源管理委员会（市国土空间规划委员会）城市更新与城市设计委员会”，并相应修改了方案审批程序，明确了部门一致同意或无不同意见、部门意见不统一时的审批流程。
此外，修订后的审批操作细则还将原政策有效期延长至2024年12月31日。
? “1+N”实施方案最新办理程序
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