《达州市城市总体规划（2011-2030）实施评估报告》公示

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       《达州市城市总体规划（2011-2030）》修编始于2008年7月，2012年9月获省政府批准实施。随后依据四川省住房和城乡建设厅《关于审视和完善城乡规划的通知》，达州市委、市政府组织相关部门并委托规划编制单位对总体规划进行补充、调整和完善。《达州市城市总体规划（2011-2030）》审视和完善版于2015年7月经省住建厅研究，报省政府批准实施。为深入贯彻十九大和省委十一届三次全会精神，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《城市总体规划实施评估办法（试行）》要求，按照市委、市政府工作部署，2018年7月达州市城乡规划局组织启动了达州市城市总体规划实施情况评估工作，以进一步发挥城市总体规划对城市发展的调控和引导作用，促进城市全面协调可持续发展。
       本次规划评估内容包括规划阶段性目标实现情况、城市总体规划实施分项评估、强制性内容的执行情况评估、实施保障机制评估、现行城市总体规划的适应性评估，以及总体规划实施与修编建议六部分。评估综合采用了对照对标分析、定性定量结合和多方广泛参与的方法，既评估了城市规划目标指标的实现程度，也评估了规划对新发展环境的适应性，还通过问卷调查等方式，了解市民对城市规划建设的满意度，把人民的获得感作为评价的标准之一，使得评估的结论更加准确的反应城市建设情况。
        现将《达州市城市总体规划（2011-2030）实施评估报告》公示如下：
      （一）实施成效
       （1）区域中心地位基本稳固，产业稳步发展，人居环境不断提升
         川渝陕结合部中心城市的目标基本实现。从人口、经济、产业规模比较达州在区域中具备一定的领先地位；从联系视角来看，达州在区域中有广泛影响。从发展速度来看，近年达州的经济发展速度回升，人口增长速度领先区域。
        社会发展目标完成良好，城镇化稳步提升。人口总量目标滞后于规划预期，社会保障目标基本实现。城镇化稳步提升，水平达到预期。
        中心城区成为川渝陕结合部的人口集聚中心。从人口规模比较来看，达州中心城区在人口方面排名川渝陕结合部前列。从时间变化来看，人口中心地位略微提升。
       中心城区天然气能源产业和服务业稳步发展。中心城区天然气能源产业近年回升，且获得国家批复创建国家天然气综合开发利用示范区。现代服务业贡献份额不断加大，集聚效应日益彰显。
       宜业、宜居、生态等方面均稳步提升。宜业方面，就业环境不断改善，就业人数与平均工资提升。宜居方面，公共服务水平不断提高，人民生活水平不断提升。生态方面，环境稳步改善，个别指标有待继续提升。
     （2）市域空间格局初步形成，支撑体系不断完善，生态环境得到有效保护
       经济分区整体实施较好，三大经济分区差异发展路径日益明显，产业稳步发展。第一产业规模较大，资源特色突出；第二产业方面，新兴产业初步发展、优势产业有亮点、传统产业改造初见成效；第三产业整体实施较好，除外包服务业外，各大服务业稳步发展。
       “一核一圈两翼三轴”的城镇空间结构初步形成。一核：一核地位突出，近年人口占比提升，服务职能加强。一圈内产业联系较强，交通可达性尚未实现半小时目标。两翼受交通条件影响，渠县城区与周边乡镇关系较强，万源城区与周边乡镇关系较弱。三轴初步形成。
       城镇规模等级结构形成，中心城区和三、四级城镇人口集聚超出规划预期。各级城镇规模梯度执行较好，中心城区和三、四级城镇在人口规模、占比上都达到或超过了规划预期，四级城镇表现出较高的活力。
       城镇职能结构完成较好，行政区划调整稳步推进。达州主城区和五个二级城镇充分发挥了市域、县域中心城市的作用；部分三、四级城镇专业化职能逐渐突显。
       新农村建设政策不断深化，整体工作稳步推进。自2013年起，达州市将原有新农村综合体建设，逐渐调整为幸福美丽新村和扶贫新村建设，新农村建设从基础保障转向品质提升。全市持续加大投入力度，新农村建设规划目标基本完成。
      城乡基本公共服务设施加快建设，城市公共服务设施品质不断提升。各区、县（市）坚持“以人为本”的原则加快公共服务设施体系的构建，城乡公共服务设施总体上建设较好，教育、医疗、文化、社会福利等方面的服务水平均得到较好提升：各阶段入学率稳步提升，义务教育巩固率提前实现“十三五”规划目标；医疗机构及技术人员数稳步提升，医疗服务能力逐年提高；剧场、影剧院、博物馆、陈列馆、纪念馆等大型文化设施建设逐步展开；城市大型体育场馆、健身中心、健身步道等设施逐年新增；社会福利与保障设施逐步向农村地区覆盖。
       市域交通体系基本形成，对外辐射能力有所提升。公铁水空立体综合交通体系基本建成。四条普铁形成“五向”放射格局，“一纵四横”高速公路主骨架即将建成，河市机场于2020年搬迁至百节机场后将提升达州航空竞争力。
       市域市政基础设施与生态环境保护不断提升。生态环境整体得到了有效保护，水土流失得到有效控制，森林覆盖率和集中式饮用水源地水质达标率等指标达到规划要求。市政设施满足现状需求，城乡综合防灾体系逐渐建立。
      （3）中心城区发展框架基本形成，重大功能性项目引领城市扩容提质。
       城市空间格局实施较好。总体按照“南延西扩东跨，适度向北发展”逐步有序发展；“一心六片”的多组团空间结构格局基本形成；建设用地稳步增长，用地拓展比例符合规划预期；“山环水绕，绿色中心”生态格局与“山城一体”城市空间格局已初步形成；城市道路主骨架形成，道路红线和用地落实较好，公交和停车近年建设力度较大；城市基础设施基本满足现状需求；能源效率、水环境质量、固废处置方面得到了有效提升；综合防灾体系逐渐完善。
       城市风貌逐步提升、环境品质逐渐改善。依托山明水秀的自然条件及资源优势，近年来达州市开展了系列的专项规划、整治工程等行动，城市风貌逐步提升，城市环境品质逐渐改善。凤凰山等山林风貌区基本形成；州河城区段的水环境明显改善，滨水公园的营建有效提升了滨水空间景观品质；莲花湖湿地公园、巴山大剧院的建成投入推动莲花湖水域风貌区的形成；华蜀大道、金龙大道等城市主干道景观绿化初步完成，促进了景观廊道与城市形象轴线的形成；“五桥”、人民广场、凤凰山观景塔等项目的建设实施推动了城市景观节点的形成。
       老城棚户区改造加快，旧城区居住品质逐步提高。《达州市人民政府关于达州市中心城区棚户区改造的实施意见》确定了棚户区改造的条件，房屋破损严重、基础设施配套不全的连片集中片区，需要进行整体改造；《达州市老城区棚户区改造专项规划（2014-2030）》的编制有效指导了老城区按照统一规划、分步实施的进行棚户区改造。近年来，达州城区完成实施了包括塔沱片区棚户区等改造项目，同时启动了火车站、南坝片区、川鼓片区等棚户区改造工作，旧城区居住环境和景观品质得到了较大的改善。
       道路按照规划超前建设。中心城区形成自由式与方格网结合的、主次支层级分明的道路网络，以“三横三纵”主干路为框架的道路骨架系统也初步形成。红线宽度与断面按照规划落实较好，道路交通占城市建设用地比例高于规划目标。公交车辆和场站、社会公共停车场近年建设力度较大，都超预期完成规划目标。
      基础设施基本满足现状使用需要。中心城区市政基础设施基本满足现状需求，能源效率、水环境质量、固废处置方面得到了阶段性提升，综合防灾体系逐渐完善。
     （4）实施保障机制建设卓有成效，对规划实施和城市发展起到了重要的促进和保障作用
      规划委员会制度、信息公开及公众参与制度、部门协同机制、规划督察员制度、城乡规划法律法规体系等逐步建立和完善；土地政策、交通政策、产业政策、环保政策、人口政策、财政政策、投资政策等政策的制定较好地促进了规划的实施和城市的发展；以总体规划为指导，规划编制体系趋于完善，对城市发展起到了积极、重要的推动作用。
    （二）存在问题及原因
   （1）市域和中心城区的经济中心地位有待提升
     区域中心地位弱于南充，且近年来经济中心地位有略微下降。从人口、经济、产业规模比较来看，达州在区域中次于南充。从区域辐射来看，达州在区域中的影响弱于南充，且对湖北的十堰、恩施几乎没有影响。从时间变化来看，达州的经济中心地位下滑。
     经济总量发展略微滞后，产业结构抗风险能力较弱。2015年、2017年的GDP均低于规划预期，由于主导产业之一为能源化工类产业，发展受市场波动影响较大，在2014年、2015年出现GDP增速大幅下滑的情况。
     中心城区经济中心地位尚未形成，且有略微下滑。从经济规模来看，达州中心城区排名川渝陕结合部中游，人均GDP倒数第三，从时间变化来看，经济中心地位略有下滑。
     （2）“资源型”产业发展受困，城镇规模拓展略有偏差，支撑体系有待提升
      中部经济区、南部经济区部分“资源型”产业发展受困，产业发展有较大提升空间。第一产业受发展阶段影响，发展品质有待提升；第二产业受宏观经济环境影响、创新驱动不足、产业规划调整频繁等原因，产业发展有较大提升空间，发展思路有待统一；第三产业方面，传统服务业占比高、服务业层级较低，新兴服务业发展与区域中心目标不符。
      各级城镇发展失调，二级城镇规模远低于规划预期。当前城镇人口主要保障中心城区发展，中心城区人口高度集聚；二级城镇人口、用地规模均未达到预期，人口集聚能力较弱。三级城镇与四级城镇人口规模略低于预期目标，活力较好，但用地指标等资源投放较少。
      三、四级城镇及村、社区的公共服务配置滞后。近几年政府不断加大对公共服务事业的投入，但由于市、县两级政府财力有限，投入仍显不足，补偿机制尚不健全。另外，随着达州农村人口的大量流失，许多乡镇级的公共服务缺乏足够的服务人群，部分设施低于门槛标准。
       东通道、北大门尚未形成，公路场站建设和水运发展滞后。从现状综合交通体系来看，达州并不具备绝对优势，且铁路等级低，可达性差。同时，目前全市已建在建的客运站仅13个，货运站仅2个，低于规划预期。而水运还存在货运量大幅减少的情况。
       生态保护与市政基础设施有待完善。在生态保护方面，空气质量未达到规划要求。在市政设施方面，场站和管网尚不完善，尤其是污水管网建设不完善，收集处理率较低。在综合防灾方面，防洪及消防工程有较大提升空间。
     （3）中心城区老城疏解未实现，城市品质欠佳
      规划区空间管制未完全实现，个别项目突破管制要求。按照程序要求，在满足土地利用建设指标前提下，结合城市重大战略和重大项目的需求，存在少量在城市开发边界及适建区以外进行开发建设的情况。项目类型主要包括区域性公共服务设施、市政基础设施、农旅结合项目以及居民点等。
       公益性服务设施总量较低，分布差异较大，建设品质有待提升。规划提出建设分级分类多体系的公共服务设施，但具体实施中，偏离规划预期，导致城区文化设施、体育设施、社会福利设施等公服设施总量较低。
       公园绿地总量偏低，覆盖率有待提高。公园绿地建设总体速度缓慢，一方面总量上远未达到规划预期，人均公共绿地指标为达到国家标准，一方面公园绿地分布不均衡，500米服务半径覆盖率较低，以南城片区最为突出。
       城市景观风貌品质欠佳，历史文化特色不够。由于缺乏下位规划衔接，由总体规划向下传导出现了断层，导致达州目前景观风貌建设存在山水城景观格局缺乏整体组织、城市意象不明晰、城市历史文化特色彰显不足等问题。
      旧城更新与“老城疏解、综合中心”的目标尚有差距。现有老城功能疏解以工业清退为主，居住功能、服务功能向老城集聚的趋势没有减缓。在规划实施过程中，推动棚户区改造的相关财政奖励、指标奖励的政策导向提升开发强度，加之缺乏相应的土地指标转移、容积率转移的配套政策，促使更新地块仍进行高强度开发，使得老城容量不断增大。如老城区内的棚户区改造，多以高层居住小区为主。
      交通场站与路网建设需加强统筹，公交和停车设施缺口较大。一是场站建设与总规目标尚有差距，二是高速公路与城市道路衔接落实不到位，三是路网结构失衡，次干路缺乏，四是公交设施建设远不及规划预期，社会车辆场站设施缺口仍然较大。
       部分市政基础设施建设有待加强。排水设施建设滞后，污水收集处理率较低；电力廊道、通信线路亟需统一整合，共建共享；燃气设施气源单一、尚未形成环网，供气可靠性有待提升；环卫设施处理能力接近饱和，专用车辆配置不足。防洪安全保障依然薄弱，亟待提升州河防洪能力；消防站数量少，责任区范围大，消防通道不通畅；大气、噪声污染需加强管控。
    （4）原因分析
     综上所述，规划实施仍存在一些偏差和问题，其原因是多方面的，主要包括以下几个方面：一是达州尚处在快速城镇化阶段，在发展过程中存在一些不协调、不平衡的状态符合客观规律，属于阶段性特征。二是新时代背景下，达州进入转型发展初期，发展速度放缓，导致实施情况不及规划预期。三是实施保障机制仍存在短板，导致在规划衔接、规划落实、资源配置等方面产生偏差。四是总规精度局限，下位规划存在调整，导致在空间布局、空间管控上的偏差。五是现行总规具有一定的历史局限性，难以全面适应新的发展趋势和要求。
     （三）规划对新发展环境的适应性
      （1）规划期限、阶段目标、发展定位需要落实国家和四川省新的要求
       规划期限难以与国家战略部署协调。十九大明确提出了国家2020、2035、2050三个时间节点的战略部署，而现行总体规划的规划期限为：近期2011至2015年，中期2015-2020年，远期2021至2030年，远景2030年以后到本世纪中叶。在规划期限上，现行总规难以与国家战略部署有效协调。
       目标与性质与新的上位要求不一致。《成渝城市群发展规划》、《中共四川省委关于全面推动高质量发展的决定》等对达州市的定位已经发生变化。
       指标体系存在一定的局限性。从规划实施的角度，从规划新转向的角度，要求发展目标要具有可实施性、可考核性，结合国家新的发展要求，总体规划应建立更加多元化的指标体系。现行总体规划仅对经济社会、人口城镇化等方面的传统指标进行了明确，难以适应新的发展要求和刚性管控的需要。
      （2）城乡体系、产业发展、空间管控、重大设施等方面需要落实上位要求
        “三区三线”管控要求需要落实。自党的十八大以来，国家和部委日益关注空间规划的有效管控，并逐步明确了“三区三线”的管控要求。现行总体规划在这方面还是空白。
        经济分区、空间结构需要顺应区域新格局。现行市域空间体系较为封闭，无国家级或区域级发展廊道，在承载两条十字形国家级发展廊道的新形势下，达州面临达万一体化、川东北城市群、秦巴山区、川陕革命老区等多重区域使命。因此，需要以更开放的思维，重新构建市域发展轴线，重新审视各县市定位。
       产业发展需要落实高质量发展等新要求，也要对接区域新态势。一是需要适应国家和四川省关于高质量发展，落实高质量发展、绿色发展、乡村振兴等新要求，二是要对接成渝城市群产业发展新态势，适当调整市域产业布局，融入区域新格局。
       需要优化市域空间格局，构建一体化的城乡体系。在新的区域发展格局下，宣汉、开江、大竹与中心城区的联系将进一步强化，而渠县与万源由于条件差异，城镇化路径已出现差异，宜针对不同区县提出差异化的城镇化发展路径和体系指引。同时，为落实乡村振兴战略，需要基于城乡统筹的视角，应从构建城镇体系走向构建融合一体的城乡体系。
       需要重新审视和调整城镇规模、职能结构。结合四川省对达州市新的定位，达州中心城区和部分二级城镇需承担区域级和国家级重大功能，区域地位提升，人口集聚能力进一步提升，同时考虑到规划期限延长至2035年，中心城区和部分二级城镇的职能和规模应进行重新审视和调整。另外，当前重点镇发展活力较强，达州区域地位提升后考虑返乡创业和就地城镇化人口，同时考虑到规划期限延长至2035年，三、四级城镇职能定位和规模应进行调整。
       公共服务设施供给需要强化“以人民为中心”的理念，注重在发展中保障和改善民生。中央城市工作会议指出城市发展应面向以人为本，强化教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套保障，强调社区及乡村层面的公共服务供给，进一步促进实施公共服务的均等化。现行总规的设施配置要求及空间布局范式尚不适应当下更高的城市发展目标，需要在新的总规修编中对现状城乡公共服务配置情况重新进行梳理审视，提出各级公共设施的新标准体系、新配建要求等。
       需要落实长江上游生态屏障建设要求。一是要全面提升城市污水收集率、处理率，综合考虑再生水利用设施建设。二是宣汉县、万源市部分区域位于大巴山生物多样性维护—水源涵养生态保护红线内，大竹县部分区域在川东南石漠化敏感生态保护红线内，要严守四川省生态保护红线。
     （3）中心城区发展方向、空间布局需要调整，城市品质有待提升
       重大设施变化，城市发展方向与空间布局需要调整。达州高铁站已确定选址于经开区范围内，达州新机场已在达川区百节开工建设。达州高铁站、新机场的建成将引领城市向南拓展，形成空铁高新产业园，须对城市拓展方向、开发边界、空间结构、用地布局及路网规划进行调整。
       需要落实双修工作要求，强化综合整治。达州现状建成区面临山体破坏、文化感知缺失、公共服务与基础设施供给不足、城市风貌欠佳等一系列问题，在新的历史时期，规划需要进一步以人民为中心，全面落实开展城市双修的工作要求，加强对于“城市病”的系统施治，从基础保障转向品质提升，进而全面提高中心城区的吸引力，促进城市转型发展。
      需要落实城市给水第二水源，构建城乡供水新格局。中心城区需要加快推进城市第二水源、应急水源等一批西部大开发“十三五”规划中要求的重大工程建设，并结合新水源的布局整体规划、统筹城市给水厂布局。
    （四）小结
      现行总规对达州城市发展起到了积极的指导作用，由于实施环境、体制机制、规划层次以及规划自身等方面的原因，导致规划实施产生偏差，而在新的发展环境下，现行总规已不适应未来发展需求，规划期限、阶段目标、发展定位、城乡体系、产业发展、空间管控、重大设施以及中心城区的用地规模、发展方向、空间布局等均需要进行调整和优化，建议进行总体规划修编。
    （五）总规修编建议
     （1）总体规划修编的视角
      生态视角：切实加强生态文明建设，坚持保障可持续发展的底线思维，从土地资源底线、生态环境底线、历史文化底线、城市安全底线等着手，科学划定生态红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界，进一步优化生态空间、农业空间和城镇空间格局，形成达州市全域发展的刚性限定框架，以长远底线指引近中期建设，促进城乡全域可持续发展。
      趋势视角：以落实国家新的发展要求为导向，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持人与自然和谐共生，推动供给侧改革，落实乡村振兴战略，结合达州市发展基础，把握达州市转型提质发展的重要方向，提高达州市的发展绩效。
      目标视角：积极融入区域发展格局，综合考虑达州建设四川东出北上综合交通枢纽和川渝陕结合部区域中心城市的历史使命，结合近期、2035年及2050年三个重要时间节点，通过分析达州在区域中核心价值和发展机遇，达成对目标定位、阶段目标和关键功能等共识，指导蓝图制定和行动安排。
      问题视角：结合达成对目标定位、阶段目标和关键功能等共识，从不同时空维度分析与识别制约达州市近期和长远发展的关键问题和现实瓶颈，找出达州市在核心功能、经济发展、空间组织、环境品质等方面存在的不足，一起在区域发展格局中所面临的问题，制定具有针对性的解决措施。
     人民视角：从单纯追求社会经济发展回归于满足人的根本需求，尤其是对美好生活的向往，以生态与气候、就业与创业、居住与生活、公共服务、文化娱乐、基础设施等方面的建设，着力推进基础型公共服务均等化、提升型公共服务订制化，优化资源要素配置，实现宜居品质的提升以及人文魅力的彰显，提升城市吸引力。
     （2）规划内容调整建议
       落实省委要求，细化深化目标性质。重新确定发展目标、城市性质。在经济社会、城镇化的基础上，建立资源利用、环境保护、品质宜居等更多元化的目标体系。制定功能提升、产业升级、民生改善、环境优化、设施建设等方面的重大战略。
       贯彻乡村振兴，推动城乡共荣发展。提高农村产业发展质量，因地制宜，创新农村三产融合发展模式。加强农村环境综合治理，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。加强农村基础设施和公共服务配置，提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌。
      贯彻开放战略，重塑市域空间格局。融入成达万高铁、西渝高铁两条国家级发展廊道，重新构建市域发展轴线。调整城乡规模体系，优化市域城镇空间结构，制定分区差异化的城乡发展路径。完善城乡公共服务体系和基础设施。
      坚持生态优先，全域划定三区三线。跟踪规划变革要求，以全域管控为导向，结合事权分级和规划分层，落实“三区三线”。结合城市近郊城景融合地区发展趋势，探索生态保护前提下的管控与指引要求。
      依据管理事权，调整规划区的范围。审视宣汉、开江与中心城区的关系，结合规划管理需要，调整规划区范围。
      结合目标定位，重新研究城市规模。立足区域中心城市的发展目标，提供承载区域性职能的空间平台。立足城镇化发展需要，适应规划年限变化，科学预测发展规模，提供承载人口的空间平台。
     结合重大设施，优化中心城区布局。落实机场、高铁站、第二水源等重大设施，强化南向拓展，收缩跨山拓展；结合产业转型升级，优化用地布局，促进产城景融合。
     突出民生导向，提升城市宜居品质。提出双修总体要求，提升城市人居环境，塑造特色文化与景观风貌，强化设施支撑。
      来函请寄达州市城乡规划局规划编制科（达州市通川区凤凰大道体育中心市规划局4楼）。邮编：635000

       联系电话/传真：0818－2143757。

电子邮箱E－mail：362739549＠qq.com

特此公告

附图1：2017年市域城镇体系现状图

附图2：2017年中心城区现状用地图

附图3：中心城区2017年现状用地与规划2015年用地对照分析图

附图4：中心城区2017年现状用地与规划2020年用地对照分析图

附图5：中心城区2017年现状用地与规划2030年用地对照分析图