城投公司作为一种特殊的国有企业,过去一直承担着地方政府融资和建设任务,对地方经济社会发展、城市设施改善、污染治理和环境保护等方面都起到了积极的作用,但与此同时,平台公司管理不规范,监管不到位,过度的融资举债行为导致地方债务规模膨胀,引发一系列潜在偿债风险,监管部门逐渐加强对融资平台的管控,一系列严监管政策的发布使得平台公司融资受限,倒逼城投公司寻求转型。
一、城投公司的基本定义
城投公司,全称为城市建设投资公司,是各地政府为进行基础设施建设、促进地方经济发展而进行投融资的平台,因此城投公司实际上是地方政府融资平台。关于地方政府融资平台,有以下三个政策文件对其内涵进行了界定:
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二、城投公司的特征
一是城投公司由地方政府设立,其控股股东通常是地方政府相关部门及单位,如:地方国资委、地方财政局、地方人民政府、XX管委会等等。
二是城投公司的职能定位,其主要承担融资和建设两大任务,即为地方经济和社会发展筹集资金,并承担基础设施建设、公共服务项目的具体建设任务。
三是城投公司主营业务主要是公益性或准公益性项目,盈利能力普遍较差,财政补贴是其主要利润来源。
四是城投公司经营缺乏自主性,其经营计划、人事安排以及发展规划都会受到地方政府的干预,平台公司负责人通常由地方政府任命并接受其直接领导。
三、城投公司发展历程
(一)1994-2008年:起源与初步发展
我国城投公司产生的大背景源于1994年的分税制改革,分税制将原属于地方政府主要税种大部分转移至中央,地方政府财权上移,但仍然承担着地方经济建设发展的重任,由此面临着事权、支出责任与财力不匹配的困境,存在着巨大的资金缺口,与此同时,1994年的《预算法》规定地方政府不列赤字,地方政府无法举债融资,迫使地方政府拓展更多融资渠道,地方政府融资平台应运而生。
1995年《担保法》规定“国家机关不得为保证人”;1996年《贷款通则》提出“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”,地方政府融资进一步受限。
与此同时,政策性银行也面临着资金投向的问题,1998年国开行与安徽省签署投融服务合作协议,在与芜湖市政府的合作中,建议其成立一家企业,由政府向该企业注入土地资产等,企业再凭借这些资产向国开行进行抵押贷款,从而规避《担保法》和《贷款通则》对融资主体的限制性要求,由此形成了地方融资平台模式。
(二)2008-2010年:迅速发展
2008年世界金融危机爆发,为抵抗经济危机的冲击,国家实施四万亿刺激经济计划,2009年3月央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发〔2009〕92号)提出,“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,在官方政策支持的背景下,地方政府融资平台开始迅猛发展。此后,短短一年多的时间里,地方政府融资平台数量、融资规模大幅增长,据统计,2009年,地方政府城投债共发行105只,发债总额约1566亿元,截止2010年底,融资平台数量约有1万家,贷款总余额超9万亿元。
(三)2010-2014年:规范严监管时期
经济危机后宽松的货币及财政政策使得地方政府融资平台快速发展,并大规模举债,进行基础设施建设,因此地方政府债务急速膨胀,存在较大的潜在债务、金融风险。为有效防范财政金融风险,加强对地方政府融资平台公司管理,监管部门开始发布一系列针对地方政府融资平台的监管文件。
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2013年4月,《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2013〕10号)明确各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模,城投公司的融资渠道进一步受限。2010年国务院19号文发布,要求各级政府全面清理融资平台公司债务,对融资平台公司进行清理规范,剥离平台公司融资业务,不再保留融资平台职能。这标志着融资平台公司开始进入规范化的转型发展阶段。
2014年10月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确要求剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府性债务。43号文的发布,使得地方政府融资平台进入以市场化为目标的转型阶段。2014年10月《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)明确以2014年12月31日为节点,此后融资平台新增债务与政府信用无关。2015经济下行压力加大,稳增长任务更加迫切,地方政府债务相关政策出现明显放松的迹象,城投公司再度担起地方政府投融资职能。2015年5月11日,《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发〔2015〕40号),要求银行业金融机构要在全面把控风险前提下,不得盲目抽贷、压贷、停贷,保障存量项目融资,促进了平台公司融资规模增长,城投公司再次快速发展。
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2018年2月,《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号),对城投公司要求政企分离、不得承担政府融资职能、偿债资金来源等方面做出进一步要求,同时进一步限定了城投公司发行申报企业债的条件。2017年7月,全国金融工作会议要求各级地方党委和政府树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。此后,地方对合规举债重视程度空前,违规举债问责机制也逐步成形。问责机制的建立增加了违规新增隐性债务的成本,政府新增隐性债务的意愿将大大降低。
2018年3月,《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),进一步规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为,要求不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。中美贸易摩擦,经济下行压力加大,基建稳增长继续发力,政策环境较为放松。2020年以来的新冠肺炎疫情暴发使基建投资的重要性进一步显现,这拉动了地方专项债与城投企业的投融资扩张。2018年8月,《中国银保监会办公厅关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》(银保监办发〔2018〕76号)明确,在不增加地方政府隐性债务的前提下,加大对资本金到位、运作规范的基础设施补短板项目的信贷投放;按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。 2021年以来,我国疫情防控较好,经济财政收入有所恢复,相比其他国家有着比较优势,经济稳增长压力较小,对于地方债务风险管控一直处于收紧状态。2021年初交易商协会按照负债压力对不同地区城投进行颜色分类,对其发债予以限制;2021年4月,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号),明确坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量。清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算,坚决防止风险累积形成系统性风险。一方面随着监管政策趋严,城投公司依靠地方政府背书的投融资模式难以为继,另一方面随着城市化程度的提高,城投公司的委托代建、土地整理等基础业务必然会萎缩,城投公司进行市场化转型是其生存发展的必由之路。城投公司的业务一般分为三类:公益性业务、准公益性业务及经营性业务。公益类业务是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,资金来源主要为财政补贴,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。土地开发与整理、保障房建设、基础设施建设和城市建设与开发是最典型的公益性业务,公益性项目通常是没有收入的,其经营性现金流来源主要依靠政府回购、政府购买、政府补贴等。准公益性业务是指为社会公共利益服务,虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。包括公共交通建设运营、棚改、保障房、供水电热气、垃圾处理、污水处理等业务,开展这些业务会有一定收入,但是收入较少不足以覆盖成本,主要还是依靠政府补贴,接近于公益性质,因此被称为准公益性业务。经营性业务实际就是以盈利为目的,基本实现市场化运营的项目,自负盈亏,有稳定的经营性收入,不再依靠政府补贴,包括贸易、产品销售、房地产、融资租赁等项目。城投公司转型路径可以分为两种,一种是数量整合,即按照区域内对城投公司的数量限制,整合重组区域内公司形成几家大型城投公司,增强主体信用评级,降低融资成本;另一种是质量整合,根据核心业务类型不同,分类整合资源,组成大型平台公司,培育优质经营性业务,提升盈利能力,逐步实现市场化运营。根据城投公司主营业务的不同,城投公司的转型方向大致可以分为三种类型:一是商业类国有企业。自2014年43号文出台以来,城投公司市场化转型一直是大势所趋。原先经营着盈利性项目,如交通建设运营、土地收储开发、房地产开发、旅游文化产业等,有着稳定现金流收入的城投公司,可以逐步转型为商业类国有企业,实现市场化运行,自负盈亏,此后采取商业化、市场化融资方式实现项目融资,政府不再以财政兜底,一方面增强自身市场活力和可持续发展能力,另一方面解决政府隐性债务问题。二是公益类国有企业。针对那些专注于市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目的城投公司,由于这些项目本身没有收益,不能或不宜通过市场化方式运作,可以整合区域内多家平台公司和资源,组建成大型公益类国有企业,提升综合实力,服务于区域基础设施建设。三是运营类国有企业。城投公司专注于公众服务和城市运营,从事水务、燃气、电力、垃圾处理等公用事业,通过政府授权企业特许经营权,综合利用城市资源开展其他收费业务,地方政府可以通过整合区域公用事业资源,建立大型的运营类平台企业,发挥规模效益、整体优势,降低运营成本,实现市场化运营。城投公司转型并非易事,其很大程度上受区域经济状况、地理位置、政府财政综合实力、政府行政级别等影响,省级融资平台的资产规模较大、业务布局多元,现金流以及可调动的优质资源较多,主体信用评级级别以AAA为主。地级市融资平台数量多,但功能差异较大,区域差距影响较大。县区级融资平台成立时间较晚,普遍具有资产规模较小、可运作资源少、受限条件多等不足,且存在公司治理相对不规范、综合运营能力较弱等问题,加上县区级税收和土地出让收入有限,导致这类融资平台在后续运营中困难较多。因此,通常东部发达地区的城投公司比西部欠发达地区更容易转型,地市级大型城投公司比区县级小型城投公司转型更容易。以四川省为例,省内经济发展不平衡,省会成都市有较好的财政基础,是交通通信枢纽,金融资源优势明显,人口资源集中,导致省内城投平台主要集中在成都市,同时高等级主体也集中在省级和成都市平台。2021年全省共发行城投债460只,发行规模3,385.08亿元,全国排名第四,其中成都市和省平台2021年城投债发行规模分别为2,448.09亿元和546.40亿元,远高于其他地级市。截至2022年2月末,四川省有存续债的城投平台共227家,其中省级城投平台8家、地市(州)级城投平台92家、区县级平台127家,而成都市发债城投平台共97家,远多于其他地市(州),从级别分布来看,四川省AA级城投平台占比达61.2%,AAA级城投集中在省级和成都市。整体而言,相比于省级融资平台,市县级融资平台数量更多,但掌握的资源较少,开展市场化业务的能力较弱,更依赖于地方政府帮助其实现举债融资。而这些城投公司在转型方面主要存在以下问题:部分城投公司虽有公司制的形式,但未形成规范的企业管理制度,没有实现自主经营,管理人员由政府部门任命,在经营管理、战略规划方面难以脱离政府的影响,缺乏市场竞争活力,经营效率较低。此外,城投公司人员考核,晋升和激励机制不健全,使得公司无法充分调动员工积极性,没能发挥竞争在促进公司发展方面的作用。城投公司一直承担较多政府项目,且项目投资金额大周期长,资金回收困难,导致公司不得不拓展融资渠道,解决项目融资问题,这也使得公司的负债比例较高,面临较大的偿债压力。随着融资约束加强,传统的融资模式进一步受限,城投公司亟需解决存量债务到期兑付,公司无法充分运作资本发展探索新业务,实现市场化转型。很多城投公司过去一直顺应地方政府的建设规划,承担着区域公益性项目建设,业务结构单一,融资渠道、项目资源都是依靠政府,自身盈利能力较差,缺乏自主经营的经验和能力,尽管政策一直以来要求剥离其投融资职能进行转型,但是这些公司实际上还没有做好市场化经营的准备,对于未来发展的方向、战略规划和市场定位都不太清晰。城投公司管理层基本是政府部门任命,且部分城投公司的人力资源管理制度、人才引进机制不完善,使得公司市场化转型缺乏有力的人才保障,即便是想要转型,探索市场化的多元业务,但是由于缺乏相关专业人才,对相关行业研究不足,新业务的市场拓展也是非常有难度的。2022年防范化解地方政府隐性债务风险仍然是工作重点,严控隐性债务新增政策趋严,传统融资经营模式受到的限制会越来越多,城投公司转型才是生存发展的出路,未来城投公司转型关键还是要增加市场化经营和自身造血能力,不断提升公司盈利能力,创造稳定的经营性现金流,减少对地方政府的依赖,建立健全现代化的公司治理制度,结合自身优势和区域资源特点明确转型方向和目标,逐步从单纯的融资、建设工具走向运营性的市场主体。