政府工作报告严控撤县建市设区！如何影响青岛？

近年来愈演愈热的撤县建市设区，被当头浇了一盆冷水。

3月5日，十三届全国人大五次会议开幕，一年一度的政府工作报告如约而至。报告在回顾过去一年成绩，设定今年经济和社会发展增长目标之外，也释放出了一些关于城市发展的最新信号。

其中，在提升新型城镇化质量方面，今年政府工作报告首次提出“严控撤县建市设区”。

随着城市竞争进入城市群和都市圈发展时代，撤县建市设区曾被视为解决城市发展空间不足问题的捷径，近年来各地关于撤县设区的新闻，不绝于耳。以青岛为例，在即墨成功撤市设区后，坊间一直都有关于推动胶州撤市设区的声音。

然而，此番政府工作报告中又明确将严控撤县建市设区，对青岛来说似乎距离主城区扩容又远了一步。但结合苏州、无锡等地大力发展县域经济的经验来看，城区扩张暂停并非是一件坏事。

此前发布的青岛市“十四五”规划中，曾勾勒出青岛未来的发展方向。其中，胶州位于“青潍海陆发展轴”这一青岛未来发展主轴，并被明确为主城片区。

与其一同位列主城片区的，还有西海岸新区以及即墨区，而这两个区此前就曾相继进行区划调整。因此，这也不免让人产生联想：“十四五”时期，胶州是否也将撤市设区。

其实，胶州早已开始筹划撤市设区的相关事宜。

2018年7月，省城乡规划委员会第三次全体会议审议并通过了《山东沿海城镇带规划（2018—2035年）》等7个规划。其中提到，将适时推进青岛胶州市等撤市设区。这也是在即墨撤市设区一年后，胶州撤市设区首次出现在官方文件中。

2019年12月25日，《中国社会报》刊文《齐鲁大地铺开温暖民政图景》。报道在介绍山东省民政厅在县级以上行政区划调整方面的工作时提到：指导青岛市按程序启动胶州撤市设区工作。

2020年5月，时任胶州市政府主要领导曾表示，胶州确有撤市设区的计划，但具体流程还需等待各级批复，尚无确切时间。7月25日，胶州市政府为取消与青岛市区名字相同的道路，一次性调整全市89条道路名称。

去年4月16日，胶州市民政局在胶州市政务网回应关于“胶州市撤市设区具体进度”这一问题时提到：区划调整是国之大事，我市的区划调整工作，按照国家、省、市决策部署，依法依规开展。

但去年下半年开始，胶州撤市设区进程便有所停滞，这并不是胶州自身不努力，而是受到了区划调整政策收紧的影响。

去年11月，胶州市民政局在对一则区划调整建议进行回复时提到：2021年，根据山东省、青岛市的通知要求，暂停全省各级各类行政区划调整的调研、论证、审核、报批工作，启动时间待上级通知。

图片来源：青岛市自然资源和规划局

山东叫停区划调整相关工作，与国家层面表态有极大的关系。

去年3月，国家发改委副主任胡祖才提到，新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。解决这些问题，其中一点就是要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

随后，国家发改委在印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中也明确提出，要“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”。

从“慎重”到“稳慎把握”再到今年政府工作报告中提出的“严控”，撤县建市设区政策的收紧趋势愈发明显，在这样的大背景下，山东暂停对于青岛的区划调整也就不令人意外了。

表面上看，区划调整的收紧似乎阻碍了青岛城市扩张的梦想，但却有望借此，真正培育出青岛高质量发展的重要一极。

2021年，胶州GDP增速领跑全市，这是胶州自身努力的结果，同样也与县域经济所展现的拉动作用密不可分。

县域经济对城市发展的支撑作用，从苏州、无锡等城市的发展历程中，已有所印证。尤其是苏州，其管辖的昆山、张家港、常熟等地县域经济突飞猛进，并形成了苏州“三大法宝”。

而在近年来异常活跃的撤市设区热潮中，也鲜少出现苏州或无锡下辖的县级市，这也能在一定程度上证明依托县域经济所形成的苏南模式并没有“过时”。

从苏南模式来看，一般突破千亿的县域经济，区域内至少会有几千家企业、几十万人口，一二三产也能形成联动发展，这意味着该地区的发展，往往更具内生动力。

作为国民经济的基本单元，县域兴衰关系着发展全局。“基础在县域，活力在县域，难点也在县域。”推动县域经济高质量发展，已然成为各级政府的重要议题。

对胶州而言，上合示范区是其当下发展过程中肩负的一项重要任务，尤其在山东提出“举全省之力”建设上合示范区的语境下，更加需要各级政府密切沟通渠道。

今年2月召开的胶州市党代会上，胶州市委书记张新竹提到要同心同向建设现代化上合新区。可见，作为上合示范区核心区，胶州在推动上合示范区发展过程中，需要更加靠前的服务，为上合示范区起势营造更好的环境。

但要知道的是，由县变为市辖区后，各类问题往往需要经过市级层层审批，此前县市作为一级行政机构，财权、人权相对独立的状态，将不复存在。

一旦实现撤市设区，对于肩负上合示范区这一国之重任的青岛以及胶州来说，时间成本、人力成本等的增加，都是必须要考量的因素。

再回过头来看政府工作报告，在严控撤县建市设区前面提到的，是提升新型城镇化质量。

言下之意，区划调整政策的收紧，更多是从城市布局层面进行考量。

诚然，撤市设区作为一种行政区划调整方式，可以实现“集中力量办大事”，改善交通、医疗、教育等制约区域发展的问题，对经济社会发展具有极强的引领作用。

但在青岛市聚焦有效需求的大背景下，“大青岛”城市格局的真正拉开，还是需要依靠人气作为填充，如果青岛不能真正夯实自身的发展实力，进而提升辐射力，反而会让周边的县，沦为城市的郊区。

这不仅会对所在区域的发展形成制约，也可能导致城市发展动力的进一步消退。

毕竟新型城镇化，是以人为核心的城镇化，如果空有框架，而失去了“人”，有量无质，反而得不偿失。

与其盲目追求城区面积的“大”，倒不如专注发展的“强”。