重庆发布城市更新管理办法，开启市场运作新时代

自中央提出“实施城市更新行动”以来，北京、上海、重庆、福州、成都、徐州、无锡等地积极推进相关政策的出台。北京6月10日发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，引起了社会的广泛关注。6月18日，重庆发布《重庆市城市更新管理办法》，政策层级为近期发布城市中（以下简称《办法》）。《办法》主要围绕工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面，全面支持重庆开展城市更新。

整体来看，此次管理办法政策层级高、力度大、可操作性强，其做法和力度与广东省的政策较为相似，可以说是重庆城市更新发展的重要分水岭！

一是以政府行政规章级别的政策确保后期相关事项有效落地，包括管理机构的组建，相关规划计划的制定等；

二是供地政策解决了企业参与更新的盈利困境，特别是“ 协议出让或带条件入市”的政策规定有利于企业实现一二级联动，进而实现城市综合开发运营（一二三级联动），价值链条的拉长将极大提高社会资本参与城市更新的积极性以及更新的可持续性；

三是充分吸取了城市更新地区的典型做法，同时也充分结合重庆自有特征，在管理模式和实施路径上有较多的创新点。

具体来看，本次重庆发布的城市更新管理办法主要有六大特征：

（1）政府引导，市场运作，市场化引导力度大

《办法》强调重庆的城市更新将遵循“政府引导、市场运作”的原则。整体来看，后续重庆城市更新的市场化引导力度较大，企业参与的机会会更多。特定城市在不同时期为了应对城市更新面临的问题会调整政府的管控力度。例如，北京近期城市更新新政主要强调的是政府主导作用，这与北京的城市背景关系较大。再比如，广州、东莞、惠州在更新原则的表述上均经历了从初期的“政府引导”到后期的“政府主导”的过程。而对“市场运作”的强调基本是各个城市的共识。此次重庆城市更新管理办法也强调“城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开 招标等方式引入的相关主体作为实施主体。” 

（2）聚焦主城、类别丰富，协同城市空间总体规划

近年来，随着重庆人口、产业、交通的不断升级，主城区承载压力较大，《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》公示稿中提出，重庆要构建“一区两群”协调发展格局，要提升主城区的发展能级和综合竞争力，推动中心城区的高端功能，提升主城新区城市综合 承载能力。这与城市更新的效果不谋而合，《办法》适用于主城都市区范围内的城市更新，将对主城区的城市空间形态和功能进一步整治提升，符合城市发展的定位和规划。具体地，未来 重庆主城区城市更新的内容将主要包括：完善生活功能、补齐公共设施短板，完善产业功能、打造就业创新载体，完善生态功能、保护修复绿地绿廊绿道，完善人文功能、积淀文化元素魅力，完善安全功能、增强防灾减灾能力。从类别上看，既涉及居住类的业态，也涉及到非居住类的业态，企业可参与的空间较大。 

资料来源：《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》（公示）

（3）政策层级高，各级政府分工明确 

近年来，重庆已先后发布多个城市更新政策文件，积极推动城市更新工作的开展。2020年9月，重庆住建委已发布了《重庆市城市更新工作方案》，明确未来工作的五项重点。本次政策由市政府直接发布，从层次来看，以政府行政规章级别的政策推动城市更新工作的开展，足以说明重庆对未来的城市更新工作极为重视，以及此次政策的影响程度之大。除了政策层级高，《办法》也对城市更新工作机制做出明确规定以确保落地：由重庆市政府成立市城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，市住房城乡建委负责指导、协调、监督，各区政府（管委会）成立城市更新工作领导机构，负责编制相关规划计划，统筹推进本辖区城市更新工作。各级政府分工明确，专门成立领导小组和机构负责城市更新相关工作。此外，办法还提到要建立健全城市更新数据库、设立城市更新专家委员会、编制市级城市更新专项规划、拟定辖区城市更新年度计划，这些都有利于从一开始就构建完善的城市更新治理体系，能够对社会资本形成投资导航和稳定的预期，落地性较强。此外，城市更新涉及的流程长、部门审批事项多，由市政府成立市城市更新工作领导小组能够有效处理后期多部门协同的问题，确保项目顺利推进。

（4）以城市体检推动更新，建立城市更新数据库

《管理办法》中提到“各区政府（管委会）建立城市更新基础数据调查制度，收集辖区建成区范围内的土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗产、公建 配套、市政设施及城市绿地等现状基础数据，开展公众意愿调查，结合城市体检评估成果，逐步建立健全城市更新数据库。”2020年6月16日，住建部发布《关于支持开展2020年城市体检工作的函》，选取天津、上海、广州、武汉等36个城市为试点城市，开展城市体检工作。重庆成功入选城市体检样本城市，并在国家50项通用指标基础上，结合自身城市特色，构建了“基本指标+特色指标+补充指标”共计93项的自体检指标体系，初步形成“一表、三单、一方案”的城市体检成果，并且针对城市体检查出的问题与短板，提出了48项城市治理项目建议，最终打造出以“城市体检”发现问题、以“城市更新”治理问题的模式。城市体检可以帮助城市进一步明确城市内部交通、社区建设、风貌特色、城市管理等各方面存在的问题，针对问题，对症下药，提出积极的解决方案。2021年，重庆将主城都市区整体纳入城市体检范围，并将逐步推进试点工作向其他区县延伸，形成覆盖全市、市区/县两级联动的城市体检模式，可以看出重庆积极推动城市 高质量发展、提升城市人居环境的态度和决心。

（5）多渠道筹集资金，打破更新僵局

《办法》提出了五大渠道筹集城市更新资金，具体包括：各级财政安排的城市更新资金、金融机构融资资金、参与城市更新的市场主体投入的资金、 土地使用权人和 房屋所有权人 自筹资金、其他符合规定的资金。

此外，《办法》还对政府提出了进一步要求，“市、区政府应当加强对城市更新的财政投入，加大政府 专项债券对城市更新的支持；鼓励积极利用国家政策性金融和市场金融对城市更新的支持政策筹集资金，探索 信贷金融新产品；积极引入各类社会资本，探索设立城市更新专项基金；合理引导居民出资参与更新改造。”

2021年4月29日，国开行重庆分行向重庆市城市更新项目——九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元，这是3月国开行重庆分行向民主村片区城市更新项目授信承诺人民币中长期贷款42.5亿元后发放的笔贷款，意味着棚改过后，政策性贷款将在十四五期间为城市更新继续提供重要的资金来源。随后，6月2日，上海正式成立城市更新基金，基金总规模约800亿元，为目前落地规模的城市更新基金，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，有望吸引更多社会资本力量的广泛参与。

城市更新项目通常是对整片区域的更新改造，具有项目体量大、 周期长等的特点，除了开发资金外，居民、商户的拆迁补偿与安置等资金是最主要的资金支出，需要提前筹措到位。当前，各级财政安排的城市更新资金依旧是项目开展的主要资金来源，重庆在《办法》中鼓励倡导政府、金融机构以及各类社会资本参与城市更新项目，综合使用资金，进一步丰富资金筹集渠道，将有助于缓解政府的资金压力，打破城市更新一直以来融资难的瓶颈，吸引更多社会资本的参与，多方保障城市更新项目的顺利推进，打破城市更新僵局。

（6）政策多方支持，解决企业核心痛点

《办法》在城市更新的土地管理、 产权转移、开发改造、财税等方面均提供了较大力度的政策支持，多方位保障城市更新工作顺利推进。

土地管理：城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取 协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。符合划拨条件的城市更新项目土地，按划拨方式办理供地手续。

城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地，可与周边用地整合实施，重点用于完善片区公共服务设施，并以划拨方式办理供地手续；涉及经营性用途的以 协议出让方式办理供地手续。

产权转移：城市更新涉及国有 土地使用权及 房屋所有权变动的，可通过协议 搬迁、 房屋征收、 房屋买卖、资产划转、股份合作等方式实施。城市更新不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。

开发改造：对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可按不超过原 计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持，增设地上停车库不计算容积率。鼓励老旧厂区转型升级，允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等 配套设施。城市更新可探索在辖区范围内跨项目统筹、开发运营一体化的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。受特殊控制区等影响的城市更新项目报经领导小组同意后，可通过全域统筹、联动改造实现异地平衡。

财税支持：符合条件的城市更新项目按规定减免 城市基础设施 配套费等行政事业性收费和政府性基金，按规定享受相关财税扶持等优惠政策。开展城市更新项目竞争性评选，对具有示范效应的项目予以适当的财政资金奖补激励。

                                     - 结语 -

整体来看，重庆本次发布的《管理办法》在此前《工作方案》的基础上进一步提高了政策层级，有助于进一步推动城市更新工作在全市的全面实施，其做法和力度与广东省较为相似，将极大提升社会资本入场积极性，可以说是重庆城市更新发展的重要分水岭。

，本次重庆城市更新新政在涉及土地出让的政策规定（ 协议出让或带条件入市）、一定条件下的建筑面积支持、跨项目统筹、按规定享受相关财税扶持政策、项目评价等方面均力度较大，特别是“ 协议出让或带条件入市”的政策规定将极大提高社会资本参与城市更新的积极性。

第二，本次重庆城市更新新政在政府治理上体现出了极大的前瞻性。城市更新的复杂性决定了对有效的政府治理更加依赖，建立健全城市更新数据库、设立城市更新专家委员会、编制市级城市更新专项规划、拟定辖区城市更新年度计划、以城市体检推动城市更新、政府引导、项目入库管理、在市级层面成立统筹领导小组、部分审批事项下放至各区等方面均有利于构建完善的城市更新治理体系，提升城市更新推进效率。

展望未来，2021年以来，我国各地进入城市更新的快速发展期，多省市根据城市特点因地制宜的构建城市更新政策体系，推动城市更新的管理更加细化、专业。北京、重庆等头部城市接连发布城市更新指导文件，将对其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应，释放巨大的投资空间。

目前多数品牌房企结合自身的资源及能力优势已不同程度进入城市更新领域，广东省的三旧改造让深度参与其中的 房地产企业实现了自身价值增长与城市复兴的共赢。对于重庆来说，更了解当地文化的深耕型房企具有天然的优势，需要充分把握此次政策带来的巨大投资机遇，通过一二级联动，城市综合开发运营等形式参与城市更新，实现企业与城市的共成长。