为进一步加强群租房屋的消防安全管理，保障房屋租赁当事人的合法权益，防止群死群伤火灾事故的发生，常州市政府办公室于2017年12月8日印发 《常州市群租房屋消防安全管理暂行办法》（以下简称《办法》）。现就《办法》解读如下：

  一、《办法》出台背景

  近年来，出租房屋火灾频发，尤其是自2015年以来，我市相继发生的武进鸣凰后张村、钟楼五星孙家村、武进湖塘贺北村委出租房亡人火灾事故，均存在多人群租现象。然而，由于缺乏上位法的支撑，政府各部门、各地基层组织，对于群租房屋的监督管理，有大量的政策空白，消防机构的监督管理主要存在的以下困难：一是法律概念不明确。对群租房屋没有明确的法律定义，也没有相关的法律法规明确群租房屋能够按照公共场所进行监督管理。二是没有行政许可的前置审查。现行的消防行政许可不涵盖群租房屋，更不能按照现有的国家工程建设消防技术标准衡量和限定其安全条件，导致消防机构对大量自建住宅内的群租房屋无法实施前置性审查，造成先天性火灾隐患不能得到及时发现和纠正。三是消防监督检查的被动。由于群租房屋为私人住宅，并不在消防机构和派出所法定的“机关、团体、企业、事业等单位”监督检查范围之内，对群租房屋的消防检查没有法定职权，对发现的火灾隐患没有相应的强制措施。四是职能部门间权责不明。由于缺乏上位法的支撑，政府各部门对群租房屋的监督管理均以条线和行业为主，缺乏统筹、步调不一，无法形成整治工作的合力，专项行动收效甚微。

  二、《办法》的编制依据

  制定本《办法》的主要法律法规依据为：《中华人民共和国消防法》、《江苏省消防条例》和《商品房屋租赁管理办法》（住房和城乡建设部令第6号）；同时也参考了下列规范性文件：市委办公室、市政府办公室《关于印发<全市出租房屋安全隐患集中整治工作实施方案>》的通知（常办发【2017】48号）、江苏省消防总队《关于深入推进“群租房”消防安全整治的通知》（苏公消﹝2017﹞64号），以及北京市、上海市、苏州市和温州市关于居住房屋出租的政策性文件。

  三、《办法》的主要内容

  《办法》共22条，以“坚持预防为主、依法整治、防治结合、公众参与的原则，实行属地管理与部门监管相结合”为工作方针，就群租房屋的概念、政府各部门和基层组织的管理职责、消防安全要求、租赁当事人的义务等内容作了规定，主要体现在：

  （一）创设群租房的概念。《办法》第二条，明确“本市行政区域内，一个产权单元内实际居住人数10人以上或人均租住面积10平方米以下的群租房屋的消防安全管理，适用本办法。”主要理由为：1、参照《全市出租房屋安全隐患集中整治工作实施方案》（常办发【2017】48号）：把房间分割成多个小间分别按间或床位出租或者居住人数10人以上（含），存在治安、消防等安全隐患的群租房；2、参照公安部《关于调整火灾等级标准的通知》（公消[2007]234号）造成10人以上30人以下死亡的火灾，为重大火灾，与实践中10人以上亡人火灾事故被称为“群死群伤”火灾事故的表述相一致；3、群租房易造成“群死群伤”火灾事故主要原因是人员密度较大，仅设置“居住人数10人以上”的不足以反映人员密度的危险性，故参照北京市建委2017年2月发布的《公共租赁住房建设与评价标准》，允许建设面积15-22平方米的小户型公租房，按照每户1.5人测算，故人均面积最小约10平方米。低于该参照标准的，可以认为人员密度较大；4、群租房屋的消防安全管理，应当由产权人、出租人为第一责任人，故以产权单位作为评价群租房的最小单位。在实践中，该标准基本契合群租房的管理实务。

  （二）明确工作方针。参照《消防法》第二条：消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。《办法》第三条，明确“群租房屋的消防安全管理工作坚持预防为主、依法整治、防治结合、公众参与的原则，实行属地管理与部门监管相结合。”群租房屋消防安全整治工作仍应当遵循消防工作“预防为主、防消结合”的总方针，但鉴于群租房屋的整治工作关涉人民群众的基本法律权益，仍应当依据现行的法律法规“依法整治”；同时考虑到群租房屋消防工作的社会性，应当突出“公众参与”的原则。实践中群租房屋集中于城乡结合部、工业集中区等地，需要属地和行业监管相结合，更应当推动基层组织主动介入，达到隐患整治的效果。

  （三）明确综合治理的职能分工。《办法》第五条，明确了政府各职能部门在出租房屋监督管理中的相关职能，主要目的是明确各部门的监管权限，借助部门间的执法合力，达到对房屋出租的良性政策引导，进一步减少群租房屋的产生，同时也能够对既有群租房屋起到依法监管的目的，对部分安全隐患较大的群租房屋实现政策挤压，减少存量。鉴于基层组织直接落实群租房屋的管理，能够及时有效动态的掌握和了解群租房屋的人、物、事，《办法》第六条、第七条规定镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会、物业服务企业在群租房屋消防安全管理中的相关职责。

  （四）明确消防安全标准。《办法》第九条、第十条、第十一条，明确了群租房屋设置的禁止性条款；第十二条，明确准用江苏省公安消防总队《“群租房”消防安全整治导则》的相关内容，作为判定群租房屋火灾隐患的依据；第十四条，梳理和汇总了目前法律法规明确的消防安全违法行为，也是当前可以依法追究事主责任或实施行政强制的法律依据。上述规定较为全面的涵盖了当前群租房屋消防安全的技术标准，解决了在实践中无标准可循的现实问题，为今后判定火灾隐患、整治火灾隐患明确了依据。

  四、《办法》的约束力

  作为政府规范性文件，制定《办法》的目的是为实践提供参考，进一步推动隐患整治工作的规范化、标准化。其中创设的部分内容可以作为行政指导的规范和标准，但不具有等同于法律法规的强制约束力，各相关职能部门在依法行政的过程中，仍应当以现行法律法规作为行政处罚、行政强制的法律依据。