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基础设施REITs是和股票、债券并列的直接融资工具，发行REITs可以补足基础设施企业的直接融资短板、提升基础设施企业权益融资能力。
对于承担了大量的地方基础设施建设任务、杠杆率相对较高、债务负担相对较重的地方城投公司来讲，发行REITs可以有效吸引社会公众资金参与地方基础设施权益投资、降低地方城投公司的融资压力，并给地方城投公司带来了新的转型发展契机。
到目前为止，基础设施和公用事业的市场化进程可主要分为以下几个阶段：
1. 计划经济阶段（1949年-1978年）和探索经济方法管理投资阶段（1979年-1983年）
在计划经济阶段，由于基础设施投资需求始终小于投资额，该阶段基础设施投资需求持续处于饥渴状态，投资紧张是城市基础设施投资的常态；1978年12月十一届三中全会后实现改革开放，国家基本建设委员会于1979年提出在基本建设中推行合同制的做法，迈出了采用经济管理方式代替行政管理方式的第一步。
一直到1983年，在探索经济方法管理投资阶段，基础设施仍旧是由政府完全投资。
2. 投资体制逐步改革阶段（1984年-1991年）和确立社会主义市场经济体制阶段（1992年-2003年）
1984年《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》决定全面推行建设项目投资包干责任制，加强了投资责任约束机制；同年，深圳市成立了深圳经济特区电力开发公司，香港合和实业有限公司成立了香港合和电力（中国）有限公司，双方共同成立了深圳沙角火力发电厂有限公司，负责沙角 B 电厂项目的投资、建设和运营，成为真正意义上的首个BOT基础设施项目，开启了政府和社会资本合作投资基础设施项目的先河。
1992年党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；同年，中国首个真正意义的城投公司，上海城投成立；1993年11月14日中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出将投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类，分别采用政府投资建设、政府投资为主、企业投资建设的方式。
1994年分税制改革后，直接结果是地方政府财权上移、中央政府事权下移；由于旧《预算法》禁止以政府名义举债，建立城投公司融资成为政府投资基础设施项目的主要手段。
1994年3月，国家开发银行成立，为地方基础设施建设提供中长期信贷与投资等政策性金融服务。
1995年5月，国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。
2003年10月，党的第十六次代表大会在北京召开，十六大报告首次将新型城镇化的雏形——“走中国特色城镇化道路”明确提出，并将大中城市与小城镇的协调发展作为其初步内涵。
在1984年-2003年之间，政府和企业之间在基础设施投资领域的合作逐步深化，基础设施和公用事业市场化程度不断提高，在此期间，地方城投公司也开始持续设立。
3. 以企业为主投资基础设施阶段（2004年-2012年）
2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，我国投资体制的改革全面展开，确立了通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的投资体制目标，在确立企业投资主体地位、规范政府投资行为、完善宏观调控措施、改善投资监督管理等方面实施了各项改革措施。
为应对2008年金融危机的冲击，我国开始实施“积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”；截至2009年底，在央行和银监会的支持下，地方政府组建了8000多家投融资平台；地方政府集中资源，将财政资金、划拨土地、国有股权、公用事业用地划入融资平台，在推进地方基础设施建设的同时，形成了大量的地方城投公司负债。
在2004年-2013年之间，市场在资源配置中的作用持续增强，基础设施投资逐渐以企业投资为主，地方城投公司在此期间起到了重要作用，基础设施建设企业的资产负债率持续升高。
4. 创新投资机制、使用财政的思维进行地方政府投资改革阶段（2013年-2019年）
2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立统一开放、竞争有序的市场体系”、“使市场在资源配置中起决定作用” ，并对地方债务问题的解决、制度的改革作出了全面部署；地方政府开始使用财政的思维进行地方政府管理改革、政府投资改革和地方债务改革；2014年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>》规定地方政府融资职能只能采取发行地方政府债券方式进行；同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件出台，要求平台公司必须剥离融资职能，实行市场化转型，不得再为地方政府进行融资。
2015年，国家财政部印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），对地方政府发行债券进行了规范。
在此期间,基础设施领域REITs作为2017年储备政策提出；2018年6月21日国家发改委召开首次基础设施REITs座谈会, 并于2019年8月将REITs以扩大有效投资重大举措呈报国务院同意推行。
在2013年-2019年期间，国家大力推行地方政府债券、PPP（政府和社会资本合作）和地方融资平台转型，但是由于地方政府基础设施建设需求以政府付费类为主，在推行PPP的过程中存在一定的基础设施供给与政策要求错位、操作不规范等问题，在此期间催生了一定的影子银行业务，隐性负债在此期间不降反升。
5. 创新投资机制、使用财政的思维进行地方政府投资改革阶段（2020年-至今）
2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”；2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了“十四五规划”，提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”、“发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”、“规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。
2020年4月30日，国家发改委和中国证监会联合印发《中国证监会 国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），标志着基础设施REITs试点工作的正式启动，并于2021年6月21日实现首批9支REITs的上市。
2020年12月9日，国家财政部印发了《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），自2021年1月1日起施行，《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）同时废止。
2021年7月2日，国家发改委印发了《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），对REITs申报的试点范围进行扩大，对申报要求进行进一步明确。
2022年12月27日，首单生物医药产业园REITs——华夏和达高科REIT上市。至此，上市REITs已达24只，发行规模合计783.61亿元。其中，13只为今年新上市REITs，发行规模合计419.48亿元。
从2020年开始，基础设施投资从市场引导逐步转变为市场主导，地方城投公司转型、基础设施REITs试点稳定有序推进，基础设施投资更加注重自求收益平衡。
6. 总结
（1）从政府、企业以及市场合作投资基础设施的深化程度来讲，基础设施和公用事业的市场化进程可以主要分为以下几个阶段：
基础设施和公用事业的市场化改革历程，实质上就是基础设施资产从政府转移到企业、再从企业转移到公开市场的市场化程度持续提高的过程。
（2）地方城投公司的发展历程主要分为以下阶段：
由此可见，基础设施和公用事业的市场化改革历程，和城投公司的命运息息相关；在双循环新发展格局和市场主导投资的新历史时期，主动转型、谋求自身发展、打造自身造血能力是地方城投公司的必然选择，不主动谋求自身发展的平台公司必将被历史所淘汰。
在市场主导投资的新时代，发行REITs给地方城投公司将带来以下转型发展契机：
1.通过在REITs申报的前期准备过程中，主动和各政府部门进行沟通，实现主动角色转换，在地方发改委和国资委的协调下建立和各部门的沟通协调机制，为未来的转型发展创造制度环境，减少未来企业转型的阻力，确保企业转型的实施；
2.通过发行公募REITs，在集团转型进程较慢的情况下，通过REITs管理人和外部咨询机构的协助，优先实现底层SPV法人治理机制的完善，为未来集团整体转型进行探索；
3.探索新型的基础设施权益型投融资模式，主动迎接公开市场，尽早投身于市场竞争浪潮，建立竞争优势；
4.在集团公司独立性和政治性的协调需要一定过渡期的情况下，通过借助外部力量完成对子公司REITs底层资产的市场化运营，逐步完成企业的市场化运营能力的建立；
5. 在地方城投信用严重依赖地方政府信用的情况下，在公开市场上率先建立底层资产的公众信用，吸引战略投资人的注意；
6.通过REITs前期准备、申报、发行和管理的全过程，有效甄别新增投资和存量债务，逐步化解相关资产的存量债务问题；
7. 通过发行公募REITs并不断进行扩募，相应的原始权益人实际上转变为“基础设施项目孵化器”，在此过程中可以将下属公司和业务单元重新进行功能定位，根据地方城投公司的实际能力打造资产管家或运营服务商，实现投资运营的多元化发展；
8. 对具有上市公司或在公开市场上发行债券的地方城投来讲，发行公募REITs可进一步拓展其直接融资渠道，股票、债券以及公募REITs三者之间可互为补充，增强投资者信心，实现“1+1+1>3的效果”；
9. 在发行REITs后，REITs管理人将在REITs存续管理的数十年中和地方城投公司同呼吸、共命运，地方产业思维和金融思维将在此过程中持续交流和碰撞，真正实现产融结合；
10.在发行REITs后，地方城投公司和对产业投资感兴趣的战略投资人可共同探索成立Pre-REITs等项目孵化型产业基金，未来收购国内乃至国际的基础设施项目标的，为地方城投公司转型后逐步走向全国化和国际化奠定基础。
（作者系中化商务有限公司REITs研究中心主任，该文仅代表作者本人观点）
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