摘要：信访是一项兼具社会主义民主特色和社会管理功能的制度。随着互联网的广泛应用，大数据、人工智能、云计算等信息技术逐渐成为加强信访工作的重要手段。本文立足于民航信访工作的行业管理功能，从信访的风险预警、政策纠偏等行业治理价值出发，结合“互联网+”带来的机遇和挑战，对今后民航信访工作的发展提出四点设想。 

　　长期以来，信访制度承担着密切政府和群众、反映社情民意、化解社会矛盾的重要功能。近年来，民航信访部门利用网络优势，提高信访办理效率，畅通群众诉求渠道，有效推动了信访信息化和网络化进程。但是在实践中,民航信访工作还有亟待提升的空间，特别是在信访制度所应具备的风险预警、政策纠偏功能上还面临着不少挑战。在信息技术被高度应用的当前，如何依托“互联网+”激发民航信访的社会治理价值，促进信访从被动化解纠纷向主动服务行业管理转变，应当是值得我们研究的重要议题。 

　　一、推广民航信访信息登记系统 

　　（一）背景 

　　民航信访是公众表达权益诉求的法定渠道，信访数据作为未经加工的民意资料，具有原始性、直观性，是民航现状的“缩影”。将民航各级信访部门接到的信访事项梳理汇总，形成动态数据链，就能够反映行业治理面临的问题和挑战。而这一切的前提基础是具备一套连贯、完整、可控的信息登记系统,以确保信访数据的全面、精准。 

　　当前民航信访的接收渠道很广，以地区管理局为例，信访部门除了需要承办来自国家信访局、民航局转办、交办的各类信访事项外，还要受理以书信、邮件、网络、电话和走访等各种形式产生的直接来访事项，可以说接收途径多、工作量大、形式也各不相同。 

　　实践中，各地区管理局、监管局并没有统一的信访登记标准，大部分登记仍然使用传统的纸质登记簿，记录的要素、格式、内容也均由各单位自行掌握，加上没有定期梳理汇报的要求，造成信访在数据收集上大打折扣。虽然《民航局信访工作规定》中对信访事项的登记做了要求，但也仅规定“登记范围包括信访人的姓名（或名称）、地址和请求、事实、理由等”，具体的登记标准有待明确。 

　　信访的转送、办理环节多采用文件交换的形式进行纸质传阅，大大降低了信访办理效率。比如对于民航局交办的事项，无论是从民航局向管理局的交办、还是管理局信访部门向职能部门的转送，均是传统的纸质传阅方式，等到了职能部门处理时，往往距离信访人投诉已过半月有余。 

　　另外，由于各级行政机关的信访工作多是自行掌握，因此信访办理时效无法得到有效监控，信访结案后公众的满意度也得不到反馈，与当前信访法治化的要求还有一定差距。 

　　（二）建议 

　　目前，民航局机关已建立信访信息登记系统，但仅供内部使用，未普及推广。建议利用民航局正在研发新版电子政务系统的机会，建立覆盖民航局、管理局、监管局以及各直属单位的民航信访信息登记系统，按照统一标准统一流程实行网上登记管理，并进行动态监控，开展综合考评。 

　　信访信息登记系统除了由工作人员录入规范的信息要素外，还应兼具以下功能：一是对临近办理时限的信访事项，进行系统自动到期提示，二是对信访事项的处置程序进行过程监测，三是对事项内容、发生地域等基本要素进行分类识别，支持在线查询，四是对及时受理率、按期办理率进行汇总排序，五是对重大信访事项的办理情况实行过程跟踪。 

　　借助民航信访信息登记系统，逐步探索出“网上接访、转送、办理、监督”的工作模式，建立起各级部门全覆盖、数据信息全录入、工作流程全监控的整体架构。领导干部也可以通过系统直接批转重大信访事项，降低信访转办的时间和人力成本，提高信访办理效率。 

　　    民航信访信息登记系统的建立，不仅仅是对信访工作人员的制度约束，也是维护信访工作人员权益的重要手段。系统的办理时限提醒可以缓解信访工作人员的工作负荷，避免因遗忘等原因延误办结时限，同时，登记信息也能作为信访工作人员接访、转办的有效记录，保护工作人员的合法权益。 

　　二、优化民航信访受理服务平台 

　　（一）背景 

　　信访工作作为化解社会矛盾的出口，具有很强的功能性，对诉求表达渠道的畅通性有很高的要求。信访人多是带着问题、困难或意见建议来表达诉求的，如果此时上访通道闭塞，很容易产生更多的误解和冲突。走访或写信等传统信访模式耗时费力，难以满足当前的快节奏需求。网上信访可以有效解决这一问题，提高信访的开放性、即时性、互动性，降低信访人的经济时间成本。 

　　民航局紧跟中央部署，在官方网站设立“互动交流”专栏，内设“公众留言”、“局长信箱”、“社会监督”等多个模块，公众留言具备历史查询、分类查询功能，对于网上互动、公开透明具有很好的示范作用。但是经实践，该信访受理服务平台还有一些值得探讨的地方。比如，网站“互动交流”专栏下设的三个模块中，又进一步划分出四个子板块，虽然网站告知了填写的不同类型分区，但受填写人认识水平等主观因素的影响，并不能保证所有信访都按照正确途径进入正确模块，这就给“分类处理群众诉求”的初衷打了折扣。在实际工作中，也确实经常出现“事项混投”的情况，还需要由工作人员逐一转办，降低了工作效率。此外，选择网上信访的公众多是看中网络的便捷性，如果网上填写过程过于复杂，反而会增加信访人的不满意度，使受理服务平台变为新的负面情绪积聚点。 

　　另外，随着当前信访渠道的丰富，还有可能带来新的挑战：比如有的信访人可能会就同一信访事项进行多途径重复信访，增加了信访处理成本；再比如，网络的虚拟性给虚假信访提供了可乘之机，信访人有可能因此提出非理性诉求，这类信访数量一旦占据过多信访资源，势必会产生不良效果。 

　　（二）建议 

　　作者分别查阅了国家信访局、交通运输部、国家铁路局等官方网站，发现在“互动交流”栏目中，均未对信访投诉类型进行过多分类。建议借鉴国家信访局网站的模式，将局长信箱、社会监督等模块进行整合，统一对外口径，通过语义识别、人工智能技术对信访进行统一的后台分类处理。值得注意的是，统一网上信访平台的对外口径，并不是对“依法分类处理群众诉求”这一要求的否定，相反是为了更加准确快速地甄别、分流各类诉求。 

　　图1：国家信访局“网上信访”页面 

　　同时，要坚持严格执行诉讼与信访分类的制度。厘清信访与诉讼、仲裁、行政复议的边界，做到不缺位、不越位和不错位。对于应依照法定途径提出诉讼、仲裁和行政复议的事项，信访部门不受理、不转送、不交办，有效引导信访人通过法定途径解决。 

　　针对重复访的问题，建议将信访受理服务平台与信访信息登记系统进行对接，互联互通，共享数据，开设信息重复录入提醒，避免反复流转和多方处理。受理服务平台的信息应可自动转至信息登记系统，从而减少人工录入的工作量，压缩事项办理周期。 

　　针对虚假访的问题，建议借鉴国家信访局的做法，对网站信访注册人的身份信息及联系方式的有效性进行审核验证，拒绝虚假有害信息。同时，提升民航舆论引导能力，特别是在具备公开互动功能的“公众留言”栏目中，提高工作人员信息编发、回应引导和舆情研判的水平，增强工作人员的笔力、智力、眼力和脚力。 

　　另外，我们应当认识到，由于年龄、知识水平、经济水平的差异，并不是所有人都能够平等地享受网络带来的“红利”，对于年龄较大或偏远地区的信息弱势群体，很难通过互联网表达个人诉求。针对这种情况，我们在发展民航网上信访的同时，仍要高度重视传统信访模式，保障信访权利的公平履行，消除“数字鸿沟”现象。 

　　三、启动民航信访智库建设 

　　 (一)背景 

　　在行政管理中，因信访制度能够真实反映民众的不满情绪，因此常常被作为“负反馈机制”应用到国家治理中。民众的不满情绪，既包括了因个人利益受损产生的直接不满，又包括了因公共治理偏失引发的间接不满，这种间接不满具有隐藏性、普遍性、累积性，故常常成为行政管理的重点焦点。通过信访所反馈的负面信息，及时发现政策制定、公共管理过程中的治理偏差，有利于锁定社会隐患点，适时调整、修正管理手段。 

　　实践中,针对“负反馈机制”的运用并不少见。例如,民航局运输司、消费者事务中心和中国航协受理的消费者投诉显示，旅客对不正常航班的不满意度最大，就此民航系统开展了多次针对航班延误的专项治理。又比如，针对近年来信访中航空噪声扰民问题激增的情况，民航局将“噪声防治”列为《中国民航高质量发展指标框架体系》中的关键要素之一，用以评估“绿色”民航工作的建设成效。 

　　可见，建立在信访大数据基础上的分析应用，能够深入挖掘公众的“间接不满”，预警社会负面情绪的积聚，对于科学决策具有重要意义。 

　　（二）建议 

　　依据信访信息录入系统所收集的数据资源，建立民航“智慧信访”分析平台，以助力民航智库的建设。 

　　这一设计并非凭空想象。首先，具备理论基础，民航智库建设是落实党中央关于加强中国特色新型智库建设的重要举措，而信访资源的天然特性为民航智库创造了内生优势。第二，具备数据支撑，随着信息录入系统的建立和完善，信访数据资源必将日趋详实，为科学量化指标提供了宝贵资源。第三，具备技术支持，信息技术日趋完备，运用人工智能、云计算等技术手段可以满足“智慧信访”的分析研究功能。第四，具备实践基础，2009年国内首家信访智库机构——信访矛盾分析研究中心在京成立，该中心作为中国最具影响力的智库方阵，于今年4月成为国家信访局理论研究（北京）基地，为其他信访机构的智库建设积累了宝贵的经验。 

　　民航“智慧信访”分析平台，应能够实现以下功能：一是将数据进行量化分析，定期生成民航信访工作的“体检表”，二是自动进行文件语义分析，精准识别民航发展中的问题集中风险点，实现矛盾预警；三是采用大数据分析技术，将社会诉求的变化趋势、节点以可视化形式呈现，以供职能部门决策；四是结合行业治理的需要，开展重大课题研究，用量化的指标数据反映民航重点突出问题，为民航管理部门的政策战略性、前瞻性提供支撑依据。 

　　四、开展民航信访联网培训 

　　（一）背景 

　　信访的专业性决定了对信访工作人员业务素质的高标准严要求性。目前绝大多数的民航信访岗位为兼职，这就给信访工作人员的队伍建设带来了严峻挑战。传统型的学习培训虽然有一定作用，但传播途径受限，特别是对新进入岗位的信访工作人员，只能通过自学或“口口相传”的形式掌握信访工作要求，制约了信访工作质量的提高。 

　　其实在民航领域，很多信访事项具有典型代表性，占据较大比例的信访往往集中在某几类领域中，对于这类诉求，有相似的受理、转办要求，各单位信访工作人员在面对信访人时，也应统一标准，确保信访工作的严谨性。 

　　比如近年来航空噪声的投诉数量急剧上升，关于航空噪声责任主体的划定，《民用机场管理条例》虽有规定，但在实际工作中却较难把握。2019年因全国空域调整，部分地区管理局收到了很多噪声扰民的投诉，相关信访机构根据信访受理规定，及时与机场所在地方政府沟通，做好解释协调工作，并争取到了在地方政府的统一牵头组织下，解决问题、回应诉求，这一做法也得到了群众的理解和认可。这些典型的优秀信访案例值得民航兄弟单位之间交流和参考。及时梳理、汇编典型案例，加强民航信访机构之间的业务沟通，对信访工作的持续改进、优化具有重要帮助作用。 

　　（二）建议 

　　综上，建议充分利用信访系统，开设学习培训专栏，对全国民航的优秀信访案例进行汇编，对涉及信访的相关规章制度进行梳理，对曾组织过的培训课件进行摘选，并统一公布在学习培训专栏中，以便工作人员随时学习和参考。 

　　五、延伸讨论 

　　在学术讨论中，有的学者主张废除信访制度。其实，信访制度面临的问题有两个方面，一是制度本身的管理问题，如过程不透明、程序不健全等; 二是信访所反映具体矛盾冲突，这些冲突往往是改革发展中利益失衡、决策不当所引发的。如果废除信访制度，只是规避了外在的一般管理性问题，而深层次的社会矛盾依旧未能解决，这种治标不治本的方式反而会积聚社会负面情绪、增加国家治理的负担。在信访工作中，不应忽略或者舍弃这项制度本来所具有的社会治理优势，进一步激发其隐藏的政策纠偏功能才是推动信访工作发展的重要方向。 

　　因此，对于民航而言，我们需要做的，是优化信访工作方式，利用网络技术优势，提升信访制度在风险预警和矛盾化解方面的能力，让信访工作更好地服务于政府管理决策和行业制度建设。（作者：韩璐 中国民用航空华北地区管理局） 

　　参考文献： 

　　［1］吕普生.新时代网上信访的社会治理价值和多重现实挑战.［J］.2019(3). 

　　［2］ 张宗林、王凯.国家治理视野下信访制度特性和功能的再审视.［J］.2019(4).  

　　［3］ 付晶、刘振宇.大数据时代的网上信访：治理模式与优化路径.［J］.2019(2).